Amalie Dam-Hansen og Ulrik Nørgaard Rønsbo i RÆSON33: En ny og styrket rolle til Den Afrikanske Union

Amalie Dam-Hansen og Ulrik Nørgaard Rønsbo i RÆSON33:
En ny og styrket rolle til Den Afrikanske Union

14.04.2018


FRA RÆSON33 [Forårsnummeret/Marts 2018]

“I Vesten har man betragtet Den Afrikanske Union som i bedste fald svag, i værste fald en ’klub for diktatorer’. Men noget er forandret”


Af Amalie Dam-Hansen og Ulrik Nørgaard Rønsbo

Blandt iagttagerne i Vesten har de færreste høje tanker om Den Afrikanske Union (AU) – den afrikanske pendant til en blanding af EU og FN. Unionen beskyldes for at være en ’diktatorernes klub’ og anses for at være en svag, sågar ligegyldig international spiller. Men dét syn på AU ser vi som misvisende og i tiltagende grad forældet. Selvom de vestlige stater ikke altid er enige i eller forstår AU’s dispositioner, er unionen vigtigere end før – og den bliver det formentlig kun mere i lyset af tidens stærke isolationistiske tendenser, særligt i USA, samt et ofte blokeret sikkerhedsråd i FN.

AU har de senere år markeret sig stadig tydeligere. Særligt har AU bidraget til at løse regionale kriser, bl.a. ved at sætte hårdt ind over for militærkup og ved at true med intervention, når politiske kriser har truet med at udvikle sig voldeligt.

Men AU har også – set fra et vestligt udgangspunkt – opført sig provokerende. Fx ved i januar 2017 at opfordre sine medlemslande til at træde ud af Den Internationale Straffedomstol, ICC. Derfor opfatter flere vestlige iagttagere AU som en hindring for demokratisk fremgang og udbredelsen af globale liberale normer. Kritikken bygger bl.a. på, at AU godt nok afværger militærkup mod siddende præsidenter, men ikke har samme håndfaste praksis imod forfatningskup, herunder udbredelsen af forfatningsstridige tredje præsidentperioder. Andre iagttagere fokuserer på, at AU er en svag organisation. Den har – ligesom medlemmerne – kun begrænsede økonomiske midler. Sekretariatets ca. 1.200 ansatte svarer blot til ca. halvdelen af den danske udenrigstjeneste eller ca. tre pct. af EU-Kommissionens ansatte. AU kritiseres derfor for at mangle slagkraft, når det virkelig gælder.

Men hvad siger de mennesker, der arbejder i og omkring AU’s hovedkvarter i Addis Abeba, Etiopien? Vi har interviewet en række af dem og kan derfor opridse, hvad man lidt forsimplet kan kalde det ’afrikanske’ perspektiv på AU. Fra det perspektiv tegnes i højere grad en union, der faktisk formår at levere afrikanske løsninger på afrikanske problemer.

Et krav om ikke at lade stå til
AU blev dannet i 2002 og består i dag af samtlige afrikanske stater. Organisationen var en videreudbygning af Den Afrikanske Enhedsorganisation, som blev skabt midt i afkoloniseringsbølgen i 1963, men som ved årtusindskiftet ikke længere var tidssvarende. Et nyt AU skulle bl.a. have mulighed for at føre en mere interventionistisk politik end sin forgænger – et behov, der hang snævert sammen med FN’s fravær. Dels under folkemordet i Rwanda i 1994, hvor ca. 800.000 i løbet af få måneder blev slået ihjel i en voldsom etnisk udrensning, mens verdenssamfundet ikke evnede at reagere. Og dels året før, i 1993, under borgerkrigen i Somalia, hvor en fredsskabende FN-styrke blev sat ind for at skabe stabilitet, men i 1995 blev trukket tilbage pga. et stigende antal dræbte.

Trods et utal af FN-missioner var det ikke lykkedes det globale samfund at skabe fred på det afrikanske kontinent, hvorfor de afrikanske stater måtte tage sagen i egen hånd. AU’s primære mål er at skabe sikkerhed i regionen – som organisationens slogan siger: ”to silence the guns” [at gøre våbnene tavse, red.]. Talrige lande i Afrika var – og er fortsat – plaget af intrastatslige konflikter, bl.a. fordi de er for svage til at opretholde det voldsmonopol, der er statssystemets præmis. Med andre ord er staterne endnu i gang med at konsolidere magten – altså sikre, at staten har det voldsmonopol, vi i Vesten tager for givet. Samtidig spredes konflikterne ofte over de kolonialt fastsatte grænser, så sikkerhed i Afrika bliver uundgåeligt en fælles opgave.

 

Talrige lande i Afrika var – og er fortsat – plaget af intrastatslige konflikter, bl.a. fordi de er for svage til at opretholde det voldsmonopol, der er statssystemets præmis. Med andre ord er staterne endnu i gang med at konsolidere magten – altså sikre, at staten har det voldsmonopol, vi i Vesten tager for givet
_______

 

Den manglende individuelle sikkerhed har skabt et fælles afrikansk behov for at gøre op med den vestlige norm om nonintervention. I AU er den i høj grad blevet erstattet af eller suppleret med en såkaldt non-indifference-norm, dvs. en norm om ikke at lade stå til (som det internationale samfund i Rwanda og Somalia), når krisesituationer opstår og eskalerer. Dette markeres stærkest af artikel 4(h) i AU’s charter, som giver unionen ret til at intervenere i medlemslande i tilfælde af krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og folkemord. Netop spørgsmålet om intervention har været kilde til uenighed mellem AU og FN – det skal vi vende tilbage til.

”AU tror ikke på det gode kup”
Spørgsmålet om, hvor meget internationale organisationer skal blande sig i nationalstaternes interne forhold, er også kommet op i forhold til militærkup, hvor AU – i modsætning til vestlige stater – har udviklet en meget hård praksis.

AU’s praksis imod militærkup er bemærkelsesværdig både i en historisk og global sammenhæng. Siden 2000 er alle militærkup i Afrika blevet mødt med AU’s afvisning og – hvis kuppet ikke allerede var mislykkedes – blevet fulgt op af suspendering fra unionen. Forløbet omkring Mugabes tilbagetræden er dog, som vi vender tilbage til, en mulig, men i så fald svært angribelig fravigelse fra det generelle princip.

Unionen har endda vist, at den ikke lader sig skræmme af magtfulde lande, fx i forbindelse med al-Sisis kup i Egypten (der er en af de største bidragsydere til AU) i 2013, omend AU’s suspendering af Egypten ikke havde held til at knægte kupmagerne (al-Sisi sidder stadig ved magten). Her er Egypten måske undtagelsen, der bekræfter reglen.

 

Siden 2000 er alle militærkup i Afrika blevet mødt med AU’s afvisning og – hvis kuppet ikke allerede var mislykkedes – blevet fulgt op af suspendering fra unionen
_______

 

Et nyligt eksempel er to forsøg på militærkup i Burkina Faso i hhv. 2014 og 2015. Landets politiske krise startede, da den siddende præsident siden 1987, Blaise Compaoré, i oktober 2014 foreslog en forfatningsændring, som ville tillade ham endnu en præsidentperiode. Dette udløste en bølge af folkelige protester, som pressede Compaoré på flugt. Herefter manøvrerede militæret for at tage magten i landet. Det var klart forfatningsstridigt, og derfor krævede FN, AU og ECOWAS (Economic Community of West African States – én af otte regionale organisationer, som udgør byggestenene til AU), at et civilt styre omgående skulle genetableres. Sammen med massive demonstrationer førte presset til, at kupmagerne opgav, og en overgangsregering blev dannet. Senere lykkedes det igen for de tre organisationer at hindre et militærkup i landet: Nu var det Compaorés eliteenhed, Præsidentgarden, som forsøgte at kuppe den overgangsregering, der blev nedsat efter det første kup. Efter afværgelsen af to forsøg på militærkup og Compaorés eget forfatningskup overgik Burkina Faso til demokrati med valget af Marc Kaboré sidst i 2015.

Kupforsøgene i Burkina Faso var egennyttige og i strid med både den demokratiske transition og folkets vilje. AU’s interventioner var således ikke kontroversielle.

Men AU’s hårde linje over for militærkup gælder også i mere kontroversielle tilfælde, fx ved militærkuppet i Burundi i 2015. Ligesom i Burkina Faso startede krisen her med et annonceret forfatningskup, da den siddende præsident, Pierre Nkurunziza, bekendtgjorde, at han ville stille op til endnu et valg i sommeren 2015. Det regnede mange som forfatningsstridigt, da Nkurunziza allerede havde siddet i to perioder. Selv hævdede han, at det fulgte forfatningen, da han i sin første valgperiode efter Burundis blodige borgerkrig var valgt af parlamentet – ikke af folket. Under markant pres gav Burundis forfatningsdomstol Nkurunziza ret. I kølvandet fulgte store demonstrationer samt et forsøg på militærkup. Selvom militærkuppet kunne være en kærkommen lejlighed til at slippe af med en præsident i færd med et forfatningskup – en præsident, som endda havde store dele af folket imod sig – var AU resolut i sin afvisning af kuppet. Det er et klart eksempel på, at AU’s praksis over for militærkup er utvetydig – der skelnes ikke mellem ’gode’ og ’dårlige’ kup.

Ifølge en centralt placeret kilde i AU afvises militærkup ”automatisk” eller ”næsten administrativt”. Eller som udpenslet af en vestlig diplomat: ”AU afviser kup, punktum. De afviser også kup, selvom de er enige med kupmagerne, fordi kup er den forkerte måde at ændre en regering på, punktum. AU tror ikke på det gode kup.”

 

Selvom militærkuppet kunne være en kærkommen lejlighed til at slippe af med en præsident i færd med et forfatningskup – en præsident, som endda havde store dele af folket imod sig – var AU resolut i sin afvisning af kuppet. Det er et klart eksempel på, at AU’s praksis over for militærkup er utvetydig – der skelnes ikke mellem ’gode’ og ’dårlige’ kup
_______

 

AU’s stærke norm står i skarp kontrast til det globale samfunds blandede reaktioner på militærkup, der nogle gange afvises fuldstændigt, andre gange ignoreres. Det oplagte eksempel er FN’s Sikkerhedsråds manglende afvisning af det egyptiske militærkup i 2013 stillet over for FN’s klare afvisning af kuppet i Burkina Faso. Også den tøvende reaktion på det tyrkiske kupforsøg i 2016 illustrerer det internationale samfunds slingrekurs over for militærkup – en ellers klart udemokratisk handling.

Når AU har udviklet så klar en norm over for militærkup, skyldes det formentlig, at disse tidligere var udbredte og destabiliserende elementer på det i forvejen konfliktramte afrikanske kontinent. Netop fordi de afrikanske stater stadig er i gang med at konsolidere magten, er de ikke stærke nok til at modstå udfordringer af deres autoritet. AU’s praksis imod militærkup frigør altså i et vist omfang staterne fra den interne trussel (en form for spejling af NATO’s musketered, hvor landene står sammen mod eksterne trusler). Normen medfører således ikke kun en afvisning af konkrete militærkup, men har også en afskrækkende virkning. Den er en form for forsikringsordning imod militærkup. Under dens beskyttelse kan regeringerne uforstyrret og gradvist styrke den sociale kontrakt mellem stat og befolkning.
Men hvorfor gå imod militærkup, som fjerner ’onde’ diktatorer – eller som i Burundi, hvor præsidenten netop har annonceret et forfatningskup? Ifølge diplomater og eksperter i og omkring AU’s hovedkvarter er det nødvendigt, hvis ’forsikringsordningen’ skal gælde. Derudover handler det om at fastholde tiltroen til forfatningens ukrænkelighed. Som en kilde fortalte, er det ikke regeringen, der kuppes – det er forfatningen. AU har altså væsentlig mere fokus på demokratiske værdier, end kritikerne påstår. Det illustreres også af magtskiftet i Zimbabwe i 2017.

Præventiv humanitær intervention?
I Burundi ledte Nkurunzizas forfatningskup og efterfølgende genvalg i juli 2015 til eskalerende vold. Burundis befolkning består, som i Rwanda, af to store etniske grupper – hutuer og tutsier. Selvom volden ikke antog en klar etnisk dimension, frygtede mange en gentagelse af den folkemordslignende etniske vold fra den 12 år lange borgerkrig mellem hutuer og tutsier, hvor ca. 300.000 personer blev dræbt, samt at volden kunne sprede sig til regionen, inklusive nabolandene Rwanda og Den Demokratiske Republik Congo. Frygten skyldtes også, at regeringens retorik gav mindelser om folkemordet i Rwanda.

I kølvandet på en særdeles voldelig uge i december 2015 gav AU derfor Burundi et ultimatum: Hvis ikke volden blev stoppet, ville man indsætte en fredsbevarende styrke – MAPROBU – på 5.000 soldater. Det var første gang, AU benyttede sig af sin banebrydende ret til at intervenere militært i en medlemsstat.

Men hvad var det i netop dette tilfælde, der fik AU til at reagere så hårdt? Trods eskalering var der ingen tegn på folkedrab, hvorfor AU’s trussel om intervention ikke direkte kan karakteriseres som humanitær intervention. Ifølge flere af de diplomater og eksperter, vi har talt med i Addis Abeba, skal det snarere ses som svar på en klar risiko for folkedrab – og altså som det, man kunne kalde en præventiv humanitær intervention.

AU går altså meget videre end det internationale samfunds norm, hvor humanitær intervention ses som en undtagelse til det ellers hellige princip om suverænitet. Som en kilde i den etiopiske hovedstad formulerede det, er AU ”i stadig bevægelse væk fra forståelsen af suverænitet som ikkeintervention. Selv hos medlemsstaterne er fokus begyndt at transcendere egne grænser”.

 

Trods eskalering var der ingen tegn på folkedrab, hvorfor AU’s trussel om intervention ikke direkte kan karakteriseres som humanitær intervention
_______

 

AU’s reaktion på krisen i Burundi ser ud som et bemærkelsesværdigt eksempel på en forskel mellem globale og afrikanske normer. Før den burundiske krise var det uklart, hvordan sekterisk hate speech [hadtale, red.] i et land med folkedrabshistorie ville blive håndteret af det internationale samfund. Efter Rwanda, R2P-deklarationen (’Responsibility to Protect’) og løftet om ’never again’ forventede mange et mere aktivt internationalt samfund. Men da AU henvendte sig til FN’s Sikkerhedsråd for at få et nik til missionen, fik de det ikke. I stedet for at vedtage en resolution til støtte for missionen valgte Sikkerhedsrådet blot at udsende en pressemeddelelse – som i Sikkerhedsrådets ’værktøjskasse’ er et lavt rangerende og ikke juridisk bindende dokument – der ”took note of interest”.

Vi mener, at FN’s manglende støtte gjorde det let for Nkurunziza at afvise AU’s mission. FN’s afvisning betød, at intervention ville være lig med invasion, hvilket især uden FN’s rygdækning risikerede at gøre mere skade end gavn. Halvanden måned senere besluttede AU’s Assembly – AU’s øverste organ bestående af alle medlemsstaternes stats- og regeringsledere – da også, at tiden ikke var til intervention, og interventionen blev udskudt på ubestemt tid. På det tidspunkt var volden dog også markant reduceret, og risikoen for folkemord forsvundet.

AU på rette vej
Kombinationen af en hård praksis over for militærkup og en mindre konsekvent praksis i forhold til forfatningskup har givet anledning til den kritik, at AU blot er en klub for diktatorer. For hvordan skal man komme af med en ond diktator, hvis militærkup er en umulighed, mens forfatningskup som Compaorés i Burkina Faso tolereres?

Blandt diplomater og eksperter i Addis Abeba mødes denne kritik med flere indvendinger. For det første bemærkes det, at forfatningskup er langt sværere at håndtere, fordi de er sværere at definere – hvad der udgør et forfatningsbrud, er således uklart. Samtidig involverer forfatningskup i modsætning til militærkup ikke nødvendigvis vold, hvorfor der umiddelbart er mindre tilskyndelse til at involvere sig – og risiko for eskalering, hvis man gør.

For det andet bemærkes det, at AU i visse tilfælde rent faktisk har støttet op, når en regering væltes af en massiv folkelig og generelt ikkevoldelig mobilisering – og ikke blot af militæret. Det gjaldt bl.a. netop i Burkina Faso, da Compaoré blev væltet, og i Egypten, da Mubarak blev afsat. AU kan altså sagtens støtte, at diktatorer væltes.

Her er Zimbabwe et interessant og aktuelt eksempel. I årevis blev AU med rette kritiseret for ikke at gå kritisk nok til den 93-årige Mugabe, der i 2017 var ved at køre sin 40 år yngre kone, Grace, i stilling som sin arvtager. Ved udsigten til dette tronskifte tvang militæret – og ikke at forglemme folket – endelig Mugabe fra magten. I stedet for at kræve at Mugabe forblev præsident, krævede AU blot forfatningen overholdt. Dette illustrerer, hvad der kan ses som en (nødvendig) smidighed i synet på militærkup, når det drejer sig om særlig skruppelløse ledere. Som vi ser det, var situationen enkel – både med tanke på kuppets klare folkelige forankring og den uventede chance for en demokratisk (eller i det mindste fredelig) udvikling i Zimbabwe. Foreløbig har militæret lovet en demokratisk proces – og dét, AU normalt kræver, er netop en tilbagevenden til et forfatningsmæssigt styre.

Hvordan vil AU i fremtiden håndtere militærkup? På den ene side er forsikringen imod militærkup en måde at sikre svage stater imod hyppige omvæltninger. På den anden side er udviklingen i Zimbabwe et tegn på, at en mere nuanceret holdning til åbenlyst ’gode’ militærkup kan være nødvendig.

Ifølge AU-diplomater er organisationen i gang med at ændre sit syn på forfatningskup. Den politiske krise i Burkina Faso har lært AU at være på folkets side og i højere grad udøve præventivt diplomati, inden en præsident piller ved forfatningen. AU’s trussel om intervention i Burundi kan ses som et første skridt mod skabelsen af en ny præcedens imod forfatningskup.

 

På den ene side er forsikringen imod militærkup en måde at sikre svage stater imod hyppige omvæltninger. På den anden side er udviklingen i Zimbabwe et tegn på, at en mere nuanceret holdning til åbenlyst ’gode’ militærkup kan være nødvendig
_______

 

Håndteringen af den nylige politiske krise i Gambia er for os at se en stærk indikation på en norm i hastig forandring. Ved valget i 2016 tabte den siddende præsident, Yahya Jammeh, og til alles overraskelse lykønskede han modparten med sejren. Senere trak han dog anerkendelsen af valgnederlaget tilbage – efter påskud om, at der var sket valgfusk – og satte derved forfatningen ud af spil. Herefter stillede ECOWAS ham et ultimatum: Hvis ikke Jammeh gik af inden indsættelsen af den nye præsident, Adama Barrow, ville de sætte tropper ind. Kort tid efter blev truslen fulgt op af handling, da Senegal på vegne af ECOWAS lod tropper gå ind over grænsen. Det var ikke en egentlig besættelse, men sendte et klart signal til Jammeh, der herefter faktisk gik af. Den gambiske succeshistorie var meget omtalt i medierne, men kun få koblede den til AU. Formentlig fordi AU aldrig var direkte involveret i krisen, men derimod agerede igennem ECOWAS.

Den begyndende normændring – hvor AU’s ageren i Burundi lagde grundstenen – muliggjorde for os at se succesen i Gambia. Og det bliver interessant at følge, om AU – efter Burundi og Gambia – vil fortsætte den hårdere linje ved kommende forsøg på forfatningskup, og om siddende præsidenter vil lade sig skræmme fra at begå dem.

Med sin hårde linje over for militærkup har AU vist, at den evner at sætte ind over for politiske kriser og støtte regeringer imod voldelige og forfatningsstridige omvæltninger. Kritikere mente, at AU gik alt for hårdt til Nkurunziza i Burundi – for derefter at trække truslen tilbage. Men for os at se var der også her tale om en succeshistorie. Helt konkret medvirkede AU’s trussel både til, at volden deeskalerede, og til, at man undgik potentiel etnisk vold. Forudsætningen for intervention (fx folkemord) var således ikke længere til stede, da AU trak truslen tilbage. Samtidig håber flere, at Nkurunziza som en konsekvens af AU’s skarpe reaktion vælger at gå af efter denne valgperiode. Sker det, må AU’s ageren i Burundi – på et kontinent med mange livstidspræsidenter – udråbes som en succes. Måske vil historien i stedet fælde en kritisk dom over FN’s mere afventende ageren.

Fra global til regional krisehåndtering?
Under alle omstændigheder rejser Burundi-forløbet spørgsmålet om, hvorvidt FN i tilstrækkelig grad understøtter regionernes forsøg på at løse egne problemer. Som en af diplomaterne i Addis Abeba udtrykte det, er det internationale svar på Burundi-krisen ”et skoleeksempel på, hvad der kan gå galt mellem internationale organisationer. Burundi satte hele den internationale freds- og sikkerhedsarkitektur på prøve”.

Allerede før FN’s tøvende ageren i forhold til Burundi var organisationen udsat for kritik blandt afrikanske stater. Det skyldes både Afrikas ringe indflydelse på afgørende beslutninger i organisationen samt det faktum, at FN har vist sig ude af stand til at afslutte en række af konflikterne på det afrikanske kontinent. Derfor er det en udbredt opfattelse – i hvert fald i Addis Abeba – at der er behov for en ny ramme til at løse afrikanske konflikter. Det er her, AU og de subsidiære regionale organisationer kommer ind i billedet, men også i disse organisationer opleves FN’s rolle som problematisk, bl.a. efter Sikkerhedsrådets beslutning om ikke at støtte MAPROBU i Burundi, på trods af at regionalt ejerskab i hvert fald på papiret er en lovprist norm i FN – især siden regionalt ejerskab, i form af Den Arabiske Ligas stærke anbefaling, tilsyneladende var afgørende for Sikkerhedsrådets beslutning om at give mandat til Libyen-interventionen i 2011.

Hvilke konsekvenser kan den manglende støtte til AU få for FN’s Sikkerhedsråd? Det spørgsmål skal ses i lyset af de ændrede globale magtstrukturer, hvor USA kan være på vej i en mere isolationistisk retning, mens AU ser ud til at vokse sig til en stærk regional spiller – en spiller, som ikke blot kan overtrumfes i regionale spørgsmål.

Hvis ikke FN støtter op om AU, kan konsekvensen derfor meget vel blive en ændring i den globale sikkerhedsarkitektur, hvor AU i tiltagende grad agerer selvstændigt uden om FN. Det er ikke nødvendigvis problematisk i sig selv, idet AU opstiller klare betingelser for, hvornår der kan interveneres. Alligevel kan et mere selvstændigt agerende AU udgøre en risiko i forhold til den bredere globale sikkerhedsarkitektur, fordi det muligvis vil inspirere andre til også at bryde med FN’s ’monopol’ på intervention.

Derfor vil den bedste vej frem for FN være yderligere at udvikle normen om regionalt ejerskab i kriser. FN’s Sikkerhedsråd bør altså tilpasse sig – snarere end obstruere – AU’s spirende vilje til at intervenere i politiske kriser. Det kunne jo tænkes, at Den Afrikanske Union ved bedst, når det kommer til håndteringen af afrikanske kriser. ■

 

Et mere selvstændigt agerende AU kan udgøre en risiko i forhold til den bredere globale sikkerhedsarkitektur, fordi det muligvis vil inspirere andre til også at bryde med FN’s ’monopol’ på intervention
_______

 


Amalie Dam-Hansen (f. 1989) og Ulrik Nørgaard Rønsbo (f. 1988) er cand.scient.pol.er fra hhv. Københavns Universitet og Aarhus Universitet. Dam-Hansen har bl.a. erfaring fra P1-programmet ’Verden ifølge Gram’, har skrevet speciale om global handel og arbejder nu i Sundheds- og Ældreministeriet. Nørgaard Rønsbo har skrevet speciale om Den Afrikanske Union, har erfaring fra den danske FN-mission i New York og arbejder nu i Beskæftigelsesministeriet. ILLUSTRATION: Våben beslaglagt af militæret i Burundi, januar 2015 [foto: Esdras Ndikumana/Scanpix]