Peter Viggo Jakobsen i RÆSONs nye trykte nummer: Kina og USA har brug for FN i deres konkurrence om opbakning fra det globale syd

20.10.2022


Man undervurderer FN’s Sikkerhedsråd, der vil bevare sin centrale rolle – ikke mindst fordi Kina og USA har en stærk interesse i det. Og derfor giver det god mening, at Danmark søger valg til Sikkerhedsrådet i 2025-26.

Denne artikel indgår i RÆSONs nye efterårsnummer, der har titlen: „Den nye globale magtkamp”. Ude nu.

Af Peter Viggo Jakobsen

Danmark bruger åbningen af FN’s 77. Generalforsamling til at lancere sin officielle kampagne for at blive valgt ind i FN’s Sikkerhedsråd i 2025-26. Der er stor sandsynlighed for, at Danmark får pladsen, da der er udsigt til et fredeligt valg: Lige nu er det kun Danmark og Grækenland, der kandiderer til de to pladser i deres regionale gruppe. Andre kandidater kan melde sig på banen frem til afstemningen i 2024, men det er ikke sandsynligt, da det i reglen er svært for sidsteøjeblikskandidater at blive valgt.

Men hvorfor er det lige, at Danmark skal bruge millioner af kroner for at blive valgt ind i et Sikkerhedsråd, der i stigende grad er paralyseret af uenighed mellem de fem permanente medlemmer med vetoret – Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA? Vil Rådet overhovedet være beslutningsdygtigt i 2025-26, og risikerer Danmark ikke at blive klemt i konflikter mellem Frankrig, Storbritannien og USA på den ene side og Kina og Rusland på den anden?

Tager man historien til hjælp og sammenligner den nuværende situation med Den Kolde Krig, ser det ud til, at FN’s Sikkerhedsråd også vil være en central aktør i verdenspolitikken i 2025-26. Derfor giver det god mening, at Danmark søger valg til Rådet for at få en mulighed for at påvirke verdenspolitikken og bidrage til løsning af verdens problemer.

FN er bedre end sit rygte

Der er tre årsager til, at FN’s Sikkerhedsråd vil fastholde sin position som den mest legitime og magtfulde institution i international politik frem til 2025-26.

Den første er – kort og godt – at Sikkerhedsrådet er blevet ved med at demonstrere sin relevans, spændingerne mellem USA, Rusland og Kina til trods. Sikkerhedsrådet er hverken ,stækket’, som Udenrigsministeriet ellers hævder i sin nye hvidbog om FN, eller ,paralyseret’, som FN’s generalsekretær, Guterres, sagde i Generalforsamlingens åbningsdebat. Det ses tydeligt, hvis man kaster et blik på tabel 1, der viser Sikkerhedsrådets mødeaktivitet, beslutningskraft og vetoer i perioden 2005-22. Det russiske angreb på Ukraine i februar 2022 har, som det fremgår, ikke forhindret Sikkerhedsrådet i at mødes og træffe beslutninger. Antallet af møder og resolutioner er ikke faldet i forhold til tidligere år, og, nok så vigtigt, er antallet af vetoer heller ikke eksploderet.

I det hele taget er Sikkerhedsrådet fortsat med at fungere i perioden siden 2008, hvor krigen mellem Rusland og Georgien markerede overgangen til en ny epoke kendetegnet af voksende spændinger mellem de vestlige permanente medlemmer og Kina og Rusland. Det var Ruslands invasion af Georgien i 2008, der indvarslede epoken med stormagtsrivalisering, fordi Putin med krigen signalerede sin vilje til at hævde sine vitale interesser med militærmagt. Her gik Rusland fra at protestere over NATO’s udvidelse mod øst til at bruge militærmagt for at bremse den. Mønsteret gentog sig i 2014, hvor tabet af politisk indflydelse over regeringen i Kyiv udløste den russiske annektering af Krim og angrebet på Donbas-provinsen.

Men som tallene i tabel 1 vidner om, kan Kina, Rusland og USA godt være lodret uenige og forhindre Sikkerhedsrådet i at agere på nogle områder og samtidig samarbejde på andre. Mens Ukraine-krigen har raset i 2022, og Rusland har forhindret Sikkerhedsrådet i at gribe ind, har Rådet til stadighed kunnet enes om at forlænge FN-missioner i Sydsudan, Afghanistan, Libyen, Irak, Somalia, Sudan, Golanhøjderne, Mali, Yemen, Haiti, Cypern og Libanon samt AU-missionen i Somalia. Rådet har desuden forlænget sanktioner i relation til konflikterne i Yemen, Mali, Den Demokratiske Republik Congo og Den Centralafrikanske Republik og fortsat arbejdet med at forhindre ikkestatslige aktører i at anskaffe masseødelæggelsesvåben og med at stille ISIL-medlemmer til ansvar for folkemord, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser.

Parallelt hermed har andre dele af FN-systemet bidraget til at håndtere Ukraine-krigen. FN’s Generalforsamling vedtog en resolution 2. marts 2022, som fordømte den russiske invasion og forlangte en øjeblikkelig, total og betingelsesløs tilbagetrækning. Resolutionen blev støttet af 151 medlemslande mod fem, mens 35 undlod at stemme. FN’s atomvåbenagentur (IAEA) har udstationeret observatører ved Zaporizjzja-atomkraftværket i det sydlige Ukraine for at forhindre, at det bliver inddraget yderligere i kamphandlingerne, og FN’s generalsekretær bistod Tyrkiets Erdogan i bestræbelserne på at få indgået og implementeret aftalen, der gør det muligt at udskibe korn og kunstgødning fra havne i Sortehavet. FN har med andre ord gjort en forskel med hensyn til at begrænse de negative konsekvenser af den største landkrig i Europa siden Anden Verdenskrig.

Tabel 1: Sikkerhedsrådets mødeaktivitet, beslutningskraft og vetoer 2005-22
  Møder Resolutioner Præsidentielle udtalelser Vetoer
2022* 200 34 6 3
2021** 164 + 147 videokonferencer 57 24 1
2020** 81 + 269 videokonferencer 57 13 3
2019 258 52 15 3
2018 288 54 21 3
2017 296 61 27 6
2016 256 77 19 2
2015 245 64 26 2
2014 263 63 28 2
2013 193 47 22 0
2012 199 53 29 2
2011 235 66 22 3
2010 210 59 30 0
2009 195 48 35 1
2008 245 65 48 1
2007 214 56 50 1
2006 272 87 59 0
2005 235 71 67 0
* Per 20 september 2022.  
** Coronaepidemien påvirker antallet af møder og medfører øget brug af videokonferencer. 

Kilde: https://www.un.org/securitycouncil/content/what-security-council

Når det er sagt, har Udenrigsministeriet og Guterres selvfølgelig ret i, at FN spiller en marginal rolle i Ukraine-krigen, hvor USA med støtte fra Frankrig, Storbritannien og andre allierede udkæmper en stedfortræderkrig imod Rusland. Det samme er tilfældet i forbindelse med Syrien-krigen, hvor de tre vestlige permanente medlemmer også var på kollisionskurs med Kina og Rusland. Der er ikke noget nyt i, at FN’s Sikkerhedsråd bliver lammet, når de permanente medlemmer strides. Sådan har det altid været, og det er IKKE en designfejl.

Vetoretten er her en styrke, ikke en svaghed. Den er indført med det formål at gøre det umuligt at trumfe noget igennem imod de permanente medlemmers vilje. Uden vetoretten ville der ikke være noget FN i dag. Så var verdensorganisationen gået i opløsning under Den Kolde Krig, på samme måde som det skete med Folkeforbundet i 1930’erne. Her havde stormagterne ingen særstilling, og de forlod ganske enkelt organisationen, da de kom på kollisionskurs med den. Japan meldte sig ud i 1933 som følge af Folkeforbundets fordømmelse af den japanske invasion af Manchuriet i det nordøstlige Kina. Tyskland fulgte trop senere samme år efter Hitlers magtovertagelse, fordi Folkeforbundet ikke ville acceptere en tysk genoprustning. Mønsteret gentog sig, da Italien invaderede Abessinien (det nuværende Etiopien) i 1935. Her fik Folkeforbundets fordømmelse af invasionen og indførelse af økonomiske sanktioner ligeledes Mussolini til at forlade organisationen.

Vetoretten gjorde FN i stand til at overleve Den Kolde Krig og iværksætte 13 fredsbevarende operationer, som bidrog til at forhindre lokale væbnede konflikter i at eskalere til direkte krig mellem Sovjetunionen og USA. Den vil på tilsvarende vis kunne sikre FN’s overlevelse og funktionsevne i den turbulente periode med stormagtsrivalisering, som verden er på vej ind i nu, og som sandsynligvis vil fortsætte i årtier.

Den anden grund til, at Sikkerhedsrådet vil fastholde sin centrale position, er, at FN spiller en meget større rolle i international politik i dag, end det var tilfældet under Den Kolde Krig. Det illustrerer aktiviteten i tabel 1 også. Sikkerhedsrådet vedtog kun 683 resolutioner i perioden fra 1946 til 1990. Det svarer i runde tal til tre års vedtagelser i det nutidige tempo. Det meget lavere aktivitetsniveau kan især tilskrives USA’s og Sovjetunionens dominerende roller. Den Kolde Krig var præget af bipolaritet – en verden med to dominerende globale stormagter med hver sin indflydelsessfære, som blev gensidigt respekteret. Det gjorde det svært at skifte side, og den fastlåste opdeling i en øst- og en vestblok afspejlede sig i både Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådets afstemninger. Kina spillede en meget begrænset rolle i denne periode, hvor Taiwan, der var allieret med USA, havde det permanente kinesiske sæde i Sikkerhedsrådet helt frem til 1971, hvor det kommunistiske Kina overtog det.


FN’s hovedkvarter i New York City. 22. september 2022: Ruslands udenrigsminister, Sergej Lavrov, konsulterer sine kolleger under et møde i Sikkerhedsrådet, hvor krigen i Ukraine var på dagsordenen [FOTO: Haiyun Jiang/The New York Times/Ritzau Scanpix]

Sovjetunionens sammenbrud banede vej for en unipolær periode, hvor der kun var én global stormagt – USA. Det udnyttede Washington sammen med sine ligesindede allierede til at fremme demokrati, menneskerettigheder, markedsøkonomi og god regeringsførelse. FN blev spændt for denne vogn, og alle dens organisationers budgetter og aktiviteter steg markant. Den voksende aktivitet kom i høj grad det globale syd til gode. Hovedparten af FN’s indsatser mht. udvikling, konfliktforebyggelse og fredsopbygning finder stadig i dag sted i det globale syd, og hvis man lægger 2021-budgetterne for FN’s Flygtningeorganisation (9,2 mia. dollars), FN’s fredsoperationer (6,4 mia. dollars), FN’s Fødevareprogram (9,6 mia. dollars) samt FN’s Udviklingsprogram (6,7 mia. dollars) sammen, løber det op i den nette sum af 31,9 mia. dollars. Det giver det globale syd en meget kontant interesse i, at FN fungerer og i hvert fald som minimum bevarer sit nuværende aktivitetsniveau. Hertil kommer, at FN også spiller en central rolle i monitoreringen og håndteringen af klimakrisen, og det gør FN til en central arena for det globale syds bestræbelser på at få kompensation for konsekvenserne af den globale opvarmning fra de rige lande i nord.

Opbakning fra det globale syd er en nødvendig betingelse for at kunne vinde den kamp om international magt og indflydelse, som USA og Kina har indledt. Det er den tredje grund til, at Sikkerhedsrådet og FN vil fastholde deres centrale rolle i verdenspolitikken. Den amerikansk-dominerede unipolaritet er ved at blive afløst af multipolaritet – et internationalt system med flere konkurrerende stormagter. Kina og Rusland arbejder aktivt på at mindske den amerikanske dominans, og disse bestræbelser understøttes af, at den økonomiske magt flytter fra Vesten mod Asien. Alliance- og samarbejdsmønstre er mere flydende i multipolære systemer, end det var tilfældet under Den Kolde Krigs bipolaritet, hvor landene havde svært ved at skifte side. Det betyder, at USA og Kina ikke kan tage opbakning fra partnere og allierede for givet og er nødt til at arbejde hårdere for at vinde og fastholde samarbejdspartnere. Den realitet ser vi i de internationale reaktioner på den russiske invasion af Ukraine. Mens et stort flertal af verdens lande, som nævnt ovenfor, var villige til at fordømme invasionen og kræve tilbagetrækning, er antallet af lande, der bakker op om Vestens sanktioner, markant mindre. Flertallet søger i stedet anført af regionale stormagter som Brasilien, Indien, Sydafrika og Tyrkiet at holde sig på sidelinjen og spille på begge heste samtidigt. Det er en ny virkelighed, som især USA skal vænne sig til, og den vidner om, at de fleste lande, og ikke mindst det globale syd, vil tage stilling fra sag til sag og støtte den stormagt, der giver dem det bedste tilbud.

Det globale syds gunst

Den nye realitet er gået op for USA. Det kom klart til udtryk i den tale, som præsident Biden holdt til FN’s Generalforsamling den 21. september 2022. Hvis vi ser bort fra Bidens fordømmelse af Rusland, var talen udformet som en lang charmeoffensiv ift. det globale syd, og han slog endda til lyd for at udvide Sikkerhedsrådet og give flere permanente pladser til lande fra Afrika, Latinamerika og Caribien. Forslaget var helt tydeligt designet til at sætte Kina i et dårligt lys, fordi det hidtil har modsat sig en sådan udvidelse og ikke ønsker hverken Indien eller Japan ind i Rådet.

Bidens tale afspejler erkendelsen af, at USA ikke kan fastholde sin position som verdens stærkeste magt uden støtte fra det globale syd. Men det samme gør sig gældende for Kina, som også skal have opbakning fra syd for at vælte USA af pinden. Det gør FN til en helt central kampplads i årene, der kommer, og det globale syd vil forlange, at Sikkerhedsrådet arbejder konstruktivt for at løse deres problemer. Derfor er et fungerende Sikkerhedsråd i alle de permanente medlemmers interesse – især Kinas og USA’s.

Det anspændte forhold mellem de to stormagter øger samtidig behovet for valgte medlemmer, der ikke truer nogen af de to lande, og som kan fungere som brobygger – både imellem Kina og USA og imellem nord og syd. Den opgave har Danmark og de øvrige nordiske lande vist sig dygtige til at løfte, i de perioder de har siddet i Sikkerhedsrådet. Her kan man indvende, at Danmark i kraft af sin tætte alliance med USA vil blive opfattet som Washingtons skødehund af Kina og Rusland og derfor vil få vanskeligt ved at indtage en mæglerrolle. Det var en udbredt bekymring, da Danmark tog plads i Sikkerhedsrådet sidste gang i 2005, fordi det kun var to år efter, at Danmark havde deltaget i den amerikansk-ledede Irak-krig. Dengang viste bekymringen sig at være ubegrundet. Det afgørende er derfor ikke, om man har et nært forhold til USA, men hvordan man optræder i Rådet, og om man evner at bidrage konstruktivt til Rådets arbejde.

Foreløbig er den danske valgkampagne kommet godt fra start. Danmark satser ligesom Biden på at vinde det globale syds gunst. Danmark har spillet ud med initiativer, der skal få medlemslandene til at betale deres FN-kontingent til tiden og give det globale syd kompensation for de negative konsekvenser af den globale opvarmning. De er designet til at sælge billetter i syd, og det samme er den danske kampagnevideo, der fremhæver Danmark som et af de få lande, der i over 40 år har levet op til FN’s mål om at bruge 0,7 pct. af BNI på udviklingsbistand. Og kampagnens motto om lighed, sikkerhed og handling kan ingen være uenig i. Samtidig undgår den mere betændte emner som migration og LGBT+-rettigheder, og det er taktisk klogt, da disse emner i høj grad deler vandene internationalt og kan koste stemmer – ikke mindst i det globale syd. Et lille land som Danmark kommer længst i FN ved at lytte og bygge bro frem for at missionere, og på det punkt sidder den danske kampagne lige i skabet. ■

 

Bidens tale afspejler erkendelsen af, at USA ikke kan fastholde sin position som verdens stærkeste magt uden støtte fra det globale syd
_______

 

Peter Viggo Jakobsen (f. 1966) er lektor ved Forsvarsakademiet, og professor (deltid) ved Center for War Studies, Syddansk Universitet. Han har en kandidat og en ph.d.-grad. i international politik fra Aarhus Universitet.



ILLUSTRATION: FN’s hovedkvarter i New York City, 21. september 2022: Præsident Biden holder sin tale ved den 77. generalforsamling [FOTO: Lev Radin/SIPA/Ritzau Scanpix]