Anu Bradford i Interviewserien: Vesten skal bevise, at vi kan holde Big Tech ansvarlige. Det er en direkte udfordring af demokratiet
21.02.2024
”EU og USA skal formå at vise, at der findes en demokratisk styring af teknologi, der fungerer. Ellers er det diktaturer og private tech-virksomheder, der træffer de grundlæggende digitale valg, som former vores samfund.”
Interview af Kirstine Eklund
RÆSONs Interviewserie udkommer hver uge. Se alle interviews i serien her. I denne uge med Anu Bradford, juraprofessor på Columbia University og forfatter til bogen ”Digital Empires”.
RÆSON: Hvad ser du som det vigtigste at forstå ved Tech-giganterne og den globale regulering af dem lige nu?
BRADFORD: Jeg synes, vi ser et par tendenser, som virkelig er globale. Der er helt sikkert en stigende fornemmelse af, at Big Tech ikke kan overlades til sig selv, og at vi er nødt til at regulere teknologien. Men der er ikke enighed om, hvordan vi skal regulere den.
Det er et af de budskaber, jeg håber at kunne give en analytisk ramme: Nemlig at der er en amerikansk måde, en kinesisk måde og en europæisk måde at regulere teknologi på. Men der er ingen konsensus. Nogle af disse forskelle er ret indgroede.
Jeg tror også, at hele idéen om, at teknologien bliver meget mere geopolitisk – hele fortællingen om ”tech-krig” – ændrer tilgangen til teknologi og den måde, vi regulerer det på. I Europa ser vi en bevægelse i retning af ikke bare at tænke på regulering for at beskytte forbrugernes og borgernes rettigheder, men også for at sikre en slags reguleringsmæssig strategisk autonomi og digital suverænitet for Europa.
I USA og Kina er der en stigende teknologisk konkurrence. Så der mangler ikke blot konsensus – der er også friktion. Derfor gør geopolitiseringen af teknologien den sværere at overvinde. Samtalerne om, hvordan man styrer teknologi, bliver optrappet og eskaleret, snarere end nedtrappet.
Hvad er de vigtigste kendetegn ved den måde, USA, Kina og EU lovgiver om tech på?
Jeg bruger disse betegnelser, som jeg håber er nyttige – nemlig at amerikanerne følger den såkaldte markedsdrevne reguleringsmodel, kineserne den statsdrevne model og europæerne den rettighedsdrevne model.
Den amerikanske model bygger på de grundlæggende præmisser, at de forsøger at maksimere ytringsfriheden, det frie marked, det frie internet, incitamenter til innovation, en meget lille rolle for regeringen, og at styringen af teknologierne grundlæggende er overladt til Tech-virksomhederne selv. Så det er et tekno-optimistisk og tekno-libertært syn på verden.
Der er en amerikansk måde, en kinesisk måde og en europæisk måde at regulere teknologi på. Men der er ingen konsensus
_______
Kineserne er meget fokuserede på at blive en teknologisk supermagt og er parate til, under den statsdrevne model, at anvende statslige ressourcer for at nå det mål. Men den kinesiske regering bruger også teknologi som et redskab til overvågning, propaganda og censur i et forsøg på at cementere Kommunistpartiets politiske magt og sikre social stabilitet i landet. Så det er en meget mere kontrollerende forestilling om forholdet mellem teknologi, samfund og Xi Jinpings regering, som er drevet af ønsket om social stabilitet.
Europæerne bliver ofte fremstillet som tvunget til at vælge mellem USA og Kina, fordi EU ikke selv har en særlig stærk teknologiindustri. Der argumenterer jeg for, at europæerne ikke kan vælge mellem Kina og USA. Den kinesiske model er for undertrykkende og dermed ikke i overensstemmelse med europæiske værdier, men det er den amerikanske model heller ikke – den er for eftergivende.
Europæerne har formuleret og været pionerer inden for den her rettighedsdrevne model, hvor det centrale er beskyttelsen af individets grundlæggende rettigheder, bevarelsen af demokratiske strukturer i samfundet og en forestilling om et mere retfærdigt digitalt samfund. EU er parate til at omfordele rigdom og magt fra disse store platforme til små virksomheder, til individuelle brugere og til samfundet som helhed.
Det er for mig at se de tre vigtigste måder, hvorpå man kan generalisere de karakteristiske træk ved hver af modellerne.
Du har sagt, at de valg, vi står over for, når vi regulerer teknologi, vil forme “om vi som mennesker kontrollerer teknologien, eller om det er teknologien og dens udbydere, der kontrollerer og udnytter os”. Hvad er dit svar på det spørgsmål, som tingene står nu?
Det er på mange måder stadig et dilemma for mange regeringer. Der er et presserende behov for at nyde godt af fordelene ved nye teknologier for at fremme innovation, fordi teknologisk udvikling er så afgørende for økonomisk vækst. Det er også afgørende for geopolitisk konkurrence og militær magt.
Der er en fornemmelse af, at vi ikke kan hæmme teknologien og teknologiudviklingen for meget. Men der er også en øget forståelse for de negative konsekvenser for individer og samfund, hvis vi lader teknologien forblive ukontrolleret. Så jeg tror, at forskellige individer og regeringer står forskellige steder i den debat.
Amerikanerne har traditionelt været meget tøvende med at gribe ind i reguleringen af teknologi. Det fører til den slags samfund, hvor teknologivirksomhederne i sidste ende træffer de valg, der fundamentalt former vores samfund og individuelle liv. Og på mange måder synes jeg, det er helt fair at sige, at teknologien lige nu er en stor del af de valg i USA.
Lige nu er der dog så stort et pres for at regulere globalt, at selv amerikanerne er begyndt at tvivle på, om den teknoliberale styringsmodel i sidste ende er gavnlig for det amerikanske samfund
_______
Teknologien kontrollerer os, hvis ikke regeringerne griber ind og indfører de sikkerhedsforanstaltninger, der kan forankre den måde, teknologierne udvikles og implementeres på, i samfundets demokratiske styringsstrukturer. Lige nu er der dog så stort et pres for at regulere globalt, at selv amerikanerne er begyndt at tvivle på, om den teknoliberale styringsmodel i sidste ende er gavnlig for det amerikanske samfund.
Så der er begyndende forsøg på at regulere i USA. Nu tror jeg til gengæld, at det store problem er, at selvom der er en forståelse for, at vi er nødt til at kontrollere teknologien – kan vi så gøre det effektivt? Amerikanerne har svært ved at lovgive – den ændrede offentlige bevidsthed bliver ikke rigtig omsat til lovgivning. Der er lobbyisme, polarisering, en dysfunktionel kongres, teknologikrig mellem USA og Kina og derfor fortsat en slags tøven med at regulere.
Europæerne regulerer, men de har svært ved at håndhæve den regulering. Selvom europæerne er stålsatte på, at vi skal regulere og lovgive, så har vi ikke tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger, fordi de ikke kan håndhæve det i praksis. Og techvirksomhederne kan fortsætte med at kontrollere og udnytte os. Det fører til spørgsmålet om, hvorvidt det er demokratiske styringsmodeller, der fungerer?
Kina står ikke over for de samme forhindringer, når det gælder lovgivning eller håndhævelse. Derfor er en af mine største pointer en slags opfordring til handling eller en advarsel om, at hvis vi ikke formår at vise, at der findes en demokratisk styring af teknologi, der fungerer, så er det diktaturerne eller teknologivirksomhederne, der træffer de grundlæggende valg om teknologi.
Du kalder disse forskellige reguleringsregimer – det europæisk, amerikanske og kinesiske – for “digitale imperier”, fordi de ikke bare begrænser reguleringen til deres eget område, men forsøger at udvide deres indflydelse. Hvordan kommer det til udtryk i den internationale magtkamp?
Jeg bruger udtrykket metaforisk: Ideen er, at ingen af disse reguleringsmodeller er begrænset til selve jurisdiktionen. De eksporterer alle sammen. USA eksporterer privat magt med teknologivirksomhederne, Kina eksporterer infrastrukturmagt, og europæerne eksporterer reguleringsmagt.
Men jeg tror, at der til dels har været en modreaktion, i hvert fald på den amerikanske ekspansion af det amerikanske imperium. Folk synes, at disse tech-virksomheder er blevet for magtfulde og udøver for meget kontrol over fremmede samfund, så det har ført til den her modreaktion med forsøg på at regulere.
Det kinesiske digitale imperium bliver både forstærket og kritiseret. USA og Europa er meget bekymrede over, at Kina i bund og grund eksporterer disse overvågningsteknologier langs den digitale silkevej og udvider Beijings kontrol, men også giver andre regeringer mere autoritære værktøjer, der skubber dem længere væk fra frie samfund. Men der er mange udviklingslande, der siger: “Vi har brug for en vej til digital udvikling, og Kina giver os en. Velkommen”. Udviklingslande vil gerne have et kinesisk digitalt imperium, fordi USA og EU ikke rigtig kan tilbyde et realistisk alternativ, i hvert fald ikke til den pris, de har råd til.
Derfor er det svært at begrænse kinesernes indflydelse gennem deres opbygning af digital infrastruktur.
Udviklingslande vil gerne have et kinesisk digitalt imperium, fordi USA og EU ikke rigtig kan tilbyde et realistisk alternativ, i hvert fald ikke til den pris, de har råd til
_______
Det er en skræmmende forudsigelse, at det risikerer kun at være private virksomheder eller diktaturer, der kontrollerer det ekspanderende tech-imperium. Hvis det bliver tilfældet, hvad betyder det så for verden?
Jeg mener, at det er en direkte og konsekvent udfordring for demokratiet. For så har vi i sidste ende ikke demokratisk valgte individer, der former vores skæbne. Så bliver vi grundlæggende formet af teknologivirksomheder, eller vi er overladt til de valg, der træffes af autoritære regeringer, som ikke respekterer grundlæggende rettigheder og demokratiske samfund.
Det er en ret pessimistisk konklusion, men jeg overgiver mig ikke til tanken om, at det er en uundgåelig konklusion. Jeg ønsker virkelig at fokusere på, at vi har et valg. Og målet med bogen er at formulere, hvad det betyder, hvis vi ikke udøver det valg og ikke for alvor tester vores regeringer – og hvad det betyder, når regeringerne ikke opfylder deres forpligtelser til at udøve deres autoritet på en måde, der faktisk forankrer den demokratisk filosofi i markedsresultaterne og kontrollerer teknologivirksomhederne.
Derfor er der meget mere på spil end, hvad der sker med en given sag om konkurrencelovgivning. Det handler i virkeligheden om, at vi er nødt til at vise, at vi også i demokratiske samfund – inden for rammerne af vores lovgivning med retsstatsprincipper – kan holde Big Tech ansvarlige.
Du har opfundet udtrykket “Bruxelles-effekten” i en forskningsartikel i 2012 og uddybet i bogen The Brussels Effect fra 2022, som i sin essens handler om, at EU har en særlig regulerende magt. Hvordan fungerer det? Hvad betyder det?
”Bruxelles-effekten” henviser til EU’s ensidige evne til at regulere det globale marked. EU er et af de største og rigeste forbrugermarkeder i verden, og der er meget få globale virksomheder, der har råd til ikke at handle med EU.
Prisen for at få adgang til det europæiske marked er, at virksomheder skal følge de europæiske regler. Det er dog ofte i virksomhedernes interesse at udbrede disse regler til hele deres globale marked, fordi de vil undgå omkostningerne ved at skulle overholde flere forskellige regelsæt. Så ved blot at overholde den strengeste regel, som ofte er EU-reglen, kan de få adgang til alle markeder i hele verden.
Gælder Bruxelles-effekten for den digitale økonomi i dag, selvom EU ikke har den samme teknologiske industrielle kapacitet som Kina og USA, som du nævnte tidligere?
Ja, det gør den. Roden til Bruxelles-effekten er, at man skal være et betydeligt forbrugermarked, ikke et producentmarked. Så længe virksomhederne har brug for adgang til dit marked, kan du vælge reglerne for deltagelse i dit marked. EU var i stand til at gøre det med GDPR-forordningen, selv om EU ikke er en stor producent af teknologi. Så længe du ønsker at tilbyde digitale tjenester i EU og behandle europæiske data, så skal du overholde de regler.
Så vi ser bestemt Bruxelles-effekten i GDPR, og det store spørgsmål er nu, om vi ser den i de nye lovgivningsinstrumenter, herunder AI-loven og DMA (forordning om digitale markeder) eller DSA (forordning om digitale tjenester). Jeg mener stadig, at vi kan se det, i hvert fald delvist. Det har aldrig været altomfattende – det er ikke sådan, at hele verden konverterer alt til EU-regulering. Men det er vigtigt på mange områder.
Her er et eksempel på logikken: Med loven om digitale tjenester (DSA) forhindrer EU målrettede reklame mod mindreårige. Så Facebook eller Meta kan ikke længere bruge Instagram til at målrette reklamer mod unge i Europa. Men det er også et stort problem i USA. Så det kan blive sværere for Meta at fortsætte med at retfærdiggøre, at de vil fortsætte med at udnytte amerikanske unge, selvom de har fundet en måde, hvorpå de kan undlade at udnytte europæiske unge.
Hvis EU begynder at omdanne sin digitale regulering til et protektionistisk værktøj, kan vi blive den største eksportør af teknoprotektionisme i hele verden på grund af Bruxelles-effekten
_______
Det, de gør i Europa, ændrer forventningerne hos enkeltpersoner og lovgivere andre steder, og det tvinger ofte Meta til også at ændre deres metoder andre steder af hensyn til deres omdømme. Det kan altså føre til, at de også udvider denne praksis til de unge i USA. Så det er ét eksempel.
2010’ernes teknologipolitik i EU har været meget domineret af Magrethe Vestager og hendes regulering og til tider enorme bøder til teknologigiganter. Det virker på mig, som om noget har ændret sig, som om tankegangen er blevet mere protektionistisk i EU. Hvor står denne Vestager-doktrin – hvis vi kan kalde den det – i dag?
Jeg tror, det er helt rigtigt. Nu er der en udfordring af den filosofi, der er forbundet med folk som Vestager, der er meget fokuseret på at beskytte forbrugerne. De hensyn vil stå centralt i forhold til at beskytte industrien, opbygge kæmpevirksomheder (national champions) og dybest set bruge konkurrencepolitikken til at finpudse industripolitikken.
Men dette krav om større strategisk autonomi, denne bekymring for Europas plads i en geopolitisk ustabil verden, har flyttet samtalen. Vestager er ikke protektionist, men der er en stor del af Europa, som nu bevæger sig i retning af større tech-nationalisme og tech-protektionisme.
Jeg forstår, hvor den tendens kommer fra, men den bekymrer mig. Det er til dels en reaktion på, at USA er blevet mere protektionistisk – der er dette “America first” under Trump og “American workers first” under Biden. Kina har hele tiden været protektionistisk, og europæerne føler sig grundlæggende sårbare. Der er en følelse af, at vi er nødt til at opbygge vores egen kapacitet og have vores egne kæmpevirksomheder, for ellers bliver vi ædt op af de andre.
Men jeg er bange for, at protektionisme og industripolitik ikke er svaret på Europas digitale suverænitet. Jeg mener ikke, europæerne skal være naive. De er nødt til at opbygge deres teknologiske kapacitet, men de kan ikke gøre det ved at gå ind i dyre kapløb om subsidier. For vi løber tør for penge først. Vi har ikke råd til den vej: Vi har fx lige brugt over 40 milliarder på subsidier til halvledere, så vi ikke længere er 90 procent, men ”kun” 80 procent afhængige af udenlandske subsidier fra udenlandske halvledere. Det er et virkelig dyrt spil.
Jeg synes hellere, vi skal fokusere på at opbygge de grundlæggende søjler i det europæiske tech-økosystem: integrere det digitale indre marked, opbygge kapitalmarkedsunionen, omskrive konkursloven, så der tilskyndes til risikovillighed i EU, og sørge for, at vi får talentfulde immigranter, så vi faktisk rekrutterer de bedste hjerner fra hele verden – som USA gør med succes. Det er for mig at se meget vigtigere end den slags industripolitik, som også er dyr og protektionistisk.
Hvis EU begynder at omdanne sin digitale regulering til et protektionistisk værktøj, kan vi blive den største eksportør af teknoprotektionisme i hele verden på grund af Bruxelles-effekten. Hvis europæerne pludselig bruger kontrol med fusioner til at skabe europæiske kæmpevirksomheder – og begynder at forbyde udenlandske forsøg på at opkøbe europæiske virksomheder – hvad vil der så ske, når en europæisk virksomhed eller en dansk virksomhed tager til Brasilien for at opkøbe et brasiliansk mål? De kan måske også godt lide nationale kæmpevirksomheder. Så jeg tror, vi skal passe på, at vi ikke får mere, end vi har forhandlet os til.
Techvirksomhedernes lobbyisme er ubarmhjertig. Det er meget svært at få noget gjort i USA, når disse tech-virksomheder dybest set sender beskeden: “Vi er kilden til jeres vækst, vi er jeres aktiv i techkrigen mellem USA og Kina, og vi betaler jeres næste valgkampagne”
_______
Vi har allerede været lidt inde på det, men lad os fokusere på, hvordan USA er udfordret af ineffektiviteten i Kongressen, og EU er udfordret både af den protektionistiske modreaktion og problemerne med at håndhæve deres regulering. Hvad er de største udfordringer for de vestlige demokratiske regeringer, når de regulerer teknologi?
Hvis vi tager kontrol med indhold på sociale medier som et eksempel, er det meget lettere for Kina. De er meget kontante med, at de går ind for censur, mens vi er samfund, der går ind for ytringsfrihed. Grænsen mellem tilladte ytringer og skadelige ytringer er meget svær at trække – selv for regeringer med gode intentioner. Når man laver mere nuancerede forvaltningsstrategier, er det sværere at udføre, fordi man gerne vil beskytte værdigheden og beskytte folk mod hadefuld tale, men man vil også gerne beskytte ytringsfriheden.
Den anden ting er mængden af indhold. Bare hvis du tænker på den mængde indhold, der skal overvåges, er det meget, meget svært. Og så er der tech-virksomhedernes mangesidede magt: De har økonomisk magt, politisk magt, kulturel magt, samfundsmæssig magt. Det er meget svært at fjerne den indflydelse, de har. De kontrollerer vores informationsinfrastrukturer. Vi har på en måde ladet dem vokse til et punkt, hvor der næsten ikke er nogen vej tilbage. Det er nu lidt af et Herkulesarbejde at forsøge at samle ressourcerne til effektivt at fjerne eller tæmme deres indflydelse.
Så der er en lang række udfordringer i Vesten, men jeg tror, at en del af udfordringen i USA er, at det i øjeblikket ikke er et fungerende lovgivende organ. Republikanerne og Demokraterne kan ikke rigtig blive enige om noget. Techvirksomhedernes lobbyisme er ubarmhjertig. Det er meget svært at få noget gjort i USA, når disse tech-virksomheder dybest set sender beskeden: “Vi er kilden til jeres vækst, vi er jeres aktiv i techkrigen mellem USA og Kina, og vi betaler jeres næste valgkampagne”.
Så kan politikerne ikke sige: “Nå, ja, men jeg vil bare lovgive imod jer alligevel. Også selvom det betyder, at jeg ikke bliver genvalgt, og at vi taber techkrigen til Kina”. Især når der ikke er nogen chance for en tværpolitisk aftale.
Din analyse virker meget pessimistisk. Hvordan synes du, at de vestlige demokratier skal håndtere denne udfordring: Hvordan skal de forsøge at regulere baseret på din ekspertise?
Jeg tror ikke, at verden er styret af disse virksomheder på en tekno-deterministisk måde. Staten er den ultimative kilde til autoritet. De her virksomheder kan ikke tvinge sig til fusioner, hvis regeringerne forhindrer dem i at fusionere. Virksomhederne kan ikke nægte at betale digitale skatter, hvis de bliver beordret til at betale digitale skatter.
Selvfølgelig går vi også ind for retsstatsprincippet, virksomhedernes ret til en retfærdig rettergang og deres mulighed for at appellere beslutninger – men regeringerne skal have overbevisningen og modet til at udøve den autoritet, de har. For i sidste ende er det ikke sådan, at regeringerne står i gæld til disse virksomheder. Virksomhederne står i gæld til regeringen.
Regeringerne er bare nødt til at hævde og gøre det klart, hvem der har ansvaret, og skrive disse regler og håndhæve dem og holde tech-virksomhederne ansvarlige. I sidste ende er jeg nok ikke så pessimistisk, men jeg beder regeringerne om at gøre det, de er blevet valgt til – nemlig at beskytte deres samfund og deres borgere på en måde, hvor teknologien bruges som et redskab til vækst og velstand i samfundet.
Målet er ikke at dræbe disse virksomheder. Målet er at sikre, at disse virksomheder opfører sig på en måde, der i sidste ende også er i overensstemmelse med offentlighedens interesse. Som ikke underminerer de enkelte borgeres grundlæggende rettigheder, og som ikke truer de demokratiske strukturer i samfundet. Så regeringens opgave er at udnytte fordelene og beskytte os mod risiciene. Og det synes jeg bare, de skal tage meget alvorligt.
Jeg tror ikke, at spillet er tabt, men jo mere vi venter, des sværere bliver opgaven. Selv hvis vi har den politiske vilje. ■
Jeg tror ikke, at spillet er tabt, men jo mere vi venter, des sværere bliver opgaven. Selv hvis vi har den politiske vilje
_______
Ana Bradford er juraprofessor på Columbia University og forfatter til bogen ”Digital Empires”.
ILLUSTRATION: Ningbo i det østlige Kina, 20. april 2023: Teknikere eksperimenterer med et nyt materiale [FOTO: AFP/Ritzau Scanpix]
![Kampen om magten: “En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb”](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
