Rasmus Grand Berthelsen: Er det geopolitiske Europa vågnet op til dåd?
24.08.2022
Selvom EU’s er vågnet fra sin sikkerhedspolitiske slummer i kølvandet på Ruslands invasion af Ukraine, er det indtil videre kun en retorisk realitet. Europa er stadig sikkerhedspolitisk reaktiv, og risikerer at tabe indflydelse på verdens gang, hvis ikke vi lærer lektien og handler nu. Vinduet risikerer at lukke for EU’s geopolitiske momentum.
Analyse af Rasmus Grand Berthelsen
Ruslands invasion af Ukraine har rejst spørgsmålet om Europas geopolitiske position i verden. Udenrigspolitiske kommentatorer og eksperter hævder, at siden d. 24. februar er der sket større fremskridt i EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik, end der er sket i de foregående årtier. For nyligt erklærede EU’s udenrigschef, Josep Borell, at “det geopolitiske Europa er vågnet op.”
Udviklingen har affødt en lang række erklæringer og nye strategier og sker i kølvandet på mange års rituelle opfordringer til mere autonomi og beslutningskraft i EU’s udenrigspolitik. Da den nuværende EU-Kommission tiltrådte, varslede Kommissionsformand Ursula von der Leyen, at EU havde fået sin første ”geopolitiske Kommission.” Ligeledes har EU-institutionerne bredt omfavnet det fransk-udviklede begreb, ”strategisk autonomi”, som unionens nye udenrigspolitiske kompas.
Men på trods af den styrkede retorik repræsenterer krigen i Ukraine en knusende fiasko for EU’s hidtidige udenrigspolitik. For siden Ruslands annektering af Krim-halvøen i 2014 har Europa ikke formået at foretage de nødvendige foranstaltninger, der skulle afholde Rusland fra yderligere territoriel ekspansion. Og på trods af den allestedsnærværende retorik om det modsatte har de fleste af EU’s eksterne aktioner ikke handlet om magtudøvelse, men om at afvise eller afbøde andre magters indflydelse. Med andre ord: EU’s udenrigspolitiske beslutninger har længe været styret af ønsket om at undgå direkte involvering i konflikter, der kræver magtanvendelse.
Skruer man tiden tilbage til 2008, da Rusland bekrigede Georgien og indtog de to udbryderregioner Abkhasien og Sydossetien, fordømte de europæiske ledere det russiske angreb, men EU var reelt handlingslammet grundet intern uenighed blandt de 27 medlemslande. Først da Rusland annekterede Krim-halvøen i 2014, efter massivt pres fra Polen og de baltiske lande, indvilgede Tyskland og Frankrig i relativt milde sanktioner mod Kreml. Samtidigt har fiaskoerne i Afghanistan, Syrien og til dels Mali betydet, at EU har bevæget sig væk fra reel konfliktintervention.
EU’s reaktion på Ruslands fuldskala-invasion af Ukraine passer ikke blot ind i denne tendens – den forstærker dissonansen mellem geopolitisk retorik og handlinger.
På trods af den styrkede retorik repræsenterer krigen i Ukraine en knusende fiasko for EU’s hidtidige udenrigspolitik
_______
Geopolitisk opvågnen?
EU’s påståede geopolitiske opvågnen fordrer selvfølgelig beskyldningen om, at EU indtil for nylig havde sovet på vagten, eller i det mindste var gået i søvne. Ruslands provokationer er i årevis tiltaget i omfang og konsekvenser; invasionen af Georgien og annekteringen af Krim-halvøen er kun de mest åbenlyse. Cyberangreb, fjendtlig propaganda, attentater på vesteuropæisk jord og indblanding i europæiske og amerikanske valg har vist, at Rusland er villige til at bryde reglerne langt ud over landets selvudråbte interessesfære. Det har mødt fordømmelse fra Europas regeringskontorer, men ikke i en sådan grad, at det samlede EU har reageret på tilsvarende vis.
I mange år har EU’s geopolitiske retorik været forud for unionens geopolitiske handlinger. Langt størstedelen af officielle politiske erklæringer, ministertaler, resolutioner og officielle dokumenter hævder, at EU bør hæve sit ambitionsniveau på sikkerheds- og udenrigspolitikken. Der hersker en bemærkelsesværdigt ensartet holdning i alle politiske klasser på tværs af Europa om, at EU bør forpligte sig til at udøve mere magt og indflydelse i en mere usikker verden. Ønsket bakkes dog sjældent op af handling.
Betyder den nye og prekære sikkerhedspolitiske situation, at Europa endelig har fået en geopolitisk opvågnen og vil sætte nødvendig handling bag ordene? Internt står EU’s medlemslande sammen i en fælles front mod Ruslands handlinger, man har overvundet den indledningsvise tøven og leverer nu våben til Ukraine, og er også blevet enige om hårde sanktioner. Samtlige medlemslande byder ukrainske flygtninge velkommen efter en fordelingsmekanisme, som mange troede død efter flygtningekriserne i 10’erne. Og endeligt har de fleste medlemslande lovet at øge forsvarsudgifterne op til NATO-målet på 2 procent af BNP.
Men eksternt har EU’s reaktion klare begrænsninger. Medlemslande har blankt afvist at engagere sig militært for at sikre Ukraines suveræne og demokratiske fremtid. Ligeledes har de nægtet at lukke Ukraines luftrum. Der en voksende frustration blandt ukrainerne over begrænsningerne i det, som deres land har modtaget fra EU-landene i form af våben og anden støtte. I hele juli tilbød Europas seks største lande ingen nye bilaterale militære forpligtelser til Ukraine – det er den første måned, det er sket, siden Rusland invaderede landet i februar.
Selvom mange europæiske virksomheder har trukket sig ud af Rusland af egen drift, er der stadig mange virksomheder i Rusland, der på kynisk vis håber på at kunne opsnappe større markedsandele, når krigen slutter. Og endeligt indføres sanktioner af energiimport fra Rusland efter en tidsplan, der ikke må resultere i pludselig europæisk energikrise, hvilket bidrager til højere energipriser og dermed fortsat europæisk finansiering af Putins krigsførelse.
I hele juli tilbød Europas seks største lande til Ukraine ingen nye bilaterale militære forpligtelser – det er den første måned, det er sket, siden Rusland invaderede landet i februar
_______
EU’s skridt er derfor kun geopolitiske, hvis man anvender en ekstremt løs opfattelse af begrebet, der normalt defineres som suveræne staters handlemuligheder ud fra geografiske forhold. I sig selv er EU’s øgede forsvarsudgifter ikke en geopolitisk magtudøvelse – selv hvis EU havde brugt flere penge på forsvaret før invasionen, er det usandsynligt, at dette ville have fået medlemsstaterne til at gribe ind i Ukraine. Det er heller ikke nødvendigvis en geopolitisk magthandling at erklære et langsigtet mål om at reducere afhængigheden af russisk gas. I denne henseende vil det afhænge af, hvordan EU udnytter sin energiuafhængighed til at handle geopolitisk. Omvendt er EU’s tilbud om kandidatstatus til Ukraine et afgørende geopolitisk træk. Men alligevel lægger mange europæiske ledere fortsat vægt på, at et ukrainsk medlemskab ikke er garanteret og endda stadig usandsynligt.
Europa er stadig afhængig af NATO
Om end Ruslands invasion af Ukraine har vækket Europas sikkerhedspolitiske bevidsthed, har krigen også styrket USA’s militære førerposition i europæiske sikkerhedsspørgsmål. Den største militære bidragsyder – ifølge en opgørelse fra Kiel Institute for the World Economy – til Ukraines selvforsvar er suverænt USA, der med 25 mia. euro langt overgår den næststørste bidragsyder, Storbritannien, med 4 mia. euro. EU’s institutioner har samlet bidraget med 2,5 mia. euro, Polen med 1,8 mia. euro og Tyskland med 1,2 mia. euro. Længere nede af listen er Danmark med 270 mio. euro og Frankrig med blot 230 mio. euro. I humanitær bistand er USA også den største bidragsyder med flere donationer end hele EU og Storbritannien tilsammen.
Givetvis vil franskmændene hævde, at de yder et markant større diplomatisk bidrag til krigen – ikke mindst i form af Macrons evindelige opkald til Putin i forsøget på at agere mægler i konflikten. Og tyskerne vil hævde, at de kom fra et sværere energi- og sikkerhedspolitisk udgangspunkt end resten af Europa, og derfor relativt set har rykket sig langt. Men tilbage står, at de større medlemslande (nu uden Storbritannien) ligesom i 2014 er tilbageholdende med at give Ukraine direkte sikkerhedsgarantier og foretrækker en form for forhandlet aftale med Rusland.
For tre år siden erklærede den franske præsident Macron, at NATO var ’hjernedødt,’ og slog i stedet et slag for europæisk strategisk autonomi, der skulle gøre os geopolitisk uafhængige af skiftende amerikanske regeringer. EU har i flere år styrket forsvarskapaciteten gennem det permanente strukturerede samarbejde (PESCO) og Den Europæiske Forsvarsfond (EDF), men disse bestræbelser er mere rettet mod at beskytte det europæiske territorium end mod at projicere hård magt udadtil.
Imidlertid har krigen vist, at NATO er og bliver Europas eneste sikkerhedspolitiske garant. Hvis EU’s geopolitiske mål om at opnå strategisk autonomi til dels handler om, at EU skal handle, når USA nægter at gøre det, er vi stadig langt fra målet.
Givetvis vil franskmændene hævde, at de yder et markant større diplomatisk bidrag til krigen – ikke mindst i form af Macrons evindelige opkald til Putin i forsøget på at agere mægler i konflikten
_______
EU trækker sig fortsat fra verdensscenen
Ser man længere end retorikken, er der er altså ikke tale om en geopolitisk opvågnen i EU. Våbenleverancer til Ukraine og andre enkelte foranstaltninger er kun beskedne tegn på ændringer i EU’s eksterne udøvelse af magt. Tysklands nylige Zeitenwende (det formodede vendepunkt i landets udenrigspolitik) har hidtil været udformet i den relativt snævre forstand, at landets militære forsvarskapacitet skal forbedres. Og samtidig med at EU har talt dunder om sin reaktion på krigen i Ukraine, har man afsluttet nedtrapningen af den militære træningsmission i Mali, hvis regering nu i stedet har hyret den russiske Wagner-gruppe til at bekæmpe militante islamister. I dele af Mellemøsten har Rusland endda skubbet europæiske stater til side ved at udnytte den allierede Bashar al-Assads sejr i Syrien til også at styrke båndene med golfstaterne. Hvor EU og Vesten trækker sig, fylder ikke-vestlige aktører vakuummet.
Ser man udover det sikkerhedspolitiske domæne, er EU’s udviklingsbistand relativt stabil, men den udgør en lav og faldende andel af modtagerlandenes BNP. Samtidigt øger ikke-vestlige donorer deres eksterne finansiering markant. I dag er EU for længst blevet fortrængt af Kina i Afrika og Latinamerika og har ikke en ambitiøs strategi for at ændre dette. Som modsvar har EU-Kommissionen lanceret et Global Gateway-initiativ med særligt fokus på investeringer i Afrika og Latinamerika, der skal fremme demokratiske værdier og principper i modtagerlandene. Indtil videre er det blot en hypotese, der mangler konkrete projekter for at understøtte ideen om et stærkere Europa i verden.
Endeligt er EU’s handelspolitik, der i mange år var anset som et effektivt udenrigspolitisk redskab, ved at udvikle sig til intern industripolitik. Underskrivelsen af nye handelsaftaler er blevet langsommere, og mange potentielle frihandelsaftaler er reelt opgivet. I stedet fokuserer EU-Kommissionen på at opbygge europæiske kompetencer gennem statssubsidier til fx batteriteknologi og semiconductors med det formål at gøre EU mindre afhængigt af USA og særligt Kina. Således opbygges også et handelsmæssigt forsvar med henvisning til at ville opnå strategisk autonomi, men uden nogen overvejelser om, hvad denne autonomi skal bruges til. EU’s højtbesungne handelspolitisk bevæger sig stadig væk fra en ekstern indsats om eksport af regler og principper og hen imod intern industripolitik, der suppleres eksternt med lettere former for diplomatisk dialog.
Desværre er vinduet for konstruktiv handling ved at lukke. De store prisstigninger vender vælgerne i Europa mod deres politiske ledelse, der forsøger at levere kortsigtede løsninger
_______
I lyset af krigen i Ukraine ser mange fremtrædende europæiske politikere og tænketanke endelig muligheden for, at EU kan lægge handling bag de mange planer om at blive en geopolitisk magtfaktor. Størstedelen af EU-diplomaterne kan uden tøven opremse de mange nye politiske tiltag, der skal styrke unionens suverænitet og sikre større europæisk indflydelse på verdens gang. Særligt Finland og Sveriges indmeldelse i NATO fremhæves også som en geopolitisk sejr for EU, der har et stadigt tættere strategisk partnerskab med NATO, som det igen blev fremhævet på Madrid-topmødet i juni og i NATOs nye strategiske koncept.
Men Sverige og Finlands NATO-medlemskab, EU-medlemslandenes (herunder særligt Tysklands) løfter om øgede forsvarsudgifter og den forstærkede geopolitiske retorik sætter også EU i en ukomfortabel position. For det sender et klart signal til vores allierede om, at EU rent faktisk har tænkt sig at efterleve vores sikkerhedspolitiske ansvar, om end det hovedsageligt berør EU’s egen territorielle integritet. Særligt amerikanerne, der siden Obamas pivot to Asia har ønsket at ændre deres geopolitiske fokus fra Europa mod Asien, er lettede over Europas nye sikkerhedspolitiske engagement. Med Sveriges og Finlands stærke militære kapaciteter i NATO-alliancen, er der mindre chance for, at USA vil blive tvunget til at forsvare NATO’s mest sandsynlige brændpunkt: de baltiske lande. Det kræver til gengæld, at Europa udfylder det sikkerhedspolitiske vakuum, amerikanerne efterlader.
Selv når Europa er enige om at øge sit sikkerhedspolitiske engagement på nogle områder, skal ambitionerne også være forankret i det politisk realistiske. En lang række sikkerhedspolitiske analytikere og kommentatorer mener, at EU skal udnytte den geopolitiske åbning til at styrke EU’s institutionelle kapacitet og dermed udvide dets udenrigspolitiske handlemuligheder. Det kræver først og fremmest, at man fjerner vetoretten i EU’s udenrigspolitiske beslutninger. Desuden er en traktatreform – en tabubelagt idé siden Lissabontraktaten trådte i kraft – blevet nævnt af nogle få statsledere og opfordret til i borgernes konklusioner fra konferencen om Europas fremtid. Argumentet lyder: Europæerne er historisk forenede mod en fælles ydre fjende, og den chance må man ikke lade gå til spilde.
Desværre er vinduet for konstruktiv handling ved at lukke. Krigen i Ukraine har givet næring til den inflation, der var under opsejling efter Corona-nedlukningerne. De store prisstigninger vender vælgerne i Europa mod deres politiske ledelse, der forsøger at levere kortsigtede løsninger. Alene i løbet af dette efterår er der parlamentsvalg i Italien, Sverige, Letland, Bulgarien, Østrig og (formentligt) Danmark. Den tyske koalitionsregering er begyndt at slå sprækker over den tiltagende energikrise, og Macron kan få svært ved at fastholde et effektivt flertal i nationalforsamlingen.
Europas geopolitiske udfordringer er dog mere grundlæggende end evnen til at tale med én samlet stemme i udenrigspolitiske anliggender. Siden afslutningen på Den Kolde Krig har Europa antaget, at handelsaftaler, diplomatisk løftede pegefingre og begrænsede fredsbevarende missioner var nok til at sikre varetagelsen af Europas interesser i verdens gang. Dette er i dag en illusion, og dermed befinder EU’s hidtidige geopolitiske strategi sig i et ingenmandsland: Den skarpe retorik om menneskerettigheder og trusler om international isolation er spillet fallit i øjnene på stadig mere selvsikre autokrater på verdensscenen.
Hvis ikke Europa mobiliserer sine økonomiske, politiske og militære kapaciteter for at sætte sit præg på globale anliggender, risikerer det, at andre magter omvælter den verdensorden, der har sikret fred og velstand siden afslutningen på Den Kolde Krig. Det er tid til at sætte handling bag ordene. ■
EU’s hidtidige geopolitiske strategi befinder sig i et ingenmandsland: Den skarpe retorik om menneskerettigheder og trusler om international isolation er spillet fallit i øjnene på stadig mere selvsikre autokrater på verdensscenen
_______
Rasmus Grand Berthelsen (f. 1993) er direktør for Norden hos Rasmussen Global med base i København og Bruxelles. Han har en kandidat i International Business and Politics fra Copenhagen Business School og den paneuropæiske CEMS Master in International Management fra Wirtschaftsuniversität Wien.
ILLUSTRATION: Frankrigs præsident Emmanuel Macron og Ukraines præsident Volodomyr Zelenskyj under et pressemøde i Kyiv, 16. juni 2022. De to statsledere var i øvrigt flankeret af den tyske kansler Olaf Scholz og den fhv. italienske premiereminister Mario Draghi [FOTO: Eliot Blondet/Ritzau Scanpix]