Hans Mouritzen: Sådan er vilkårene for verdens småstater under Trump, Putin og Xi

Hans Mouritzen: Sådan er vilkårene for verdens småstater under Trump, Putin og Xi

26.06.2017

.

Alle småstater mister indflydelse i dagens verden. Men nogle er mere udsatte end andre.

Analyse af Hans Mouritzen [fra RÆSON]

I dag er verden tripolær. Der er tre stormagter i en klasse for sig – USA, Rusland og Kina – som systematisk og vedvarende projicerer magt uden for egne grænser i særlige indflydelsessfærer.

I modsætning til Den Kolde Krigs bipolaritet må dagens stormagter dog agere med en vis indbyrdes høflighed. Tripolariteten betyder nemlig, at dagens modstander kan være morgendagens forbundsfælle over for tredjepart. Man kan altid få brug for hinanden. Mellem de store er der endda tegn på en tavs overenskomst af formen: Hvis I ikke blander jer i min indflydelsessfære, blander jeg mig ikke i jeres. Dette betyder dog ikke, at denne ’stormagtskoncert’ er uden alvorlige mislyde. Der kan fx stadig være en gråzone, hvor man er uenig om et bestemt lands tilhørsforhold (Ukraine). Eller man kan have geoøkonomiske modsætninger (USA-Kina). Men forsigtighed er det rationelle. Selv USA’s præsident, Donald Trump, er ved at lære det.

Stormagtskriteriet her er ikke den blotte besiddelse af militære midler; det er evnen til projicering af magt og indflydelse. Ifølge førstnævnte kriterium ville USA stadig være enesupermagt. Men hvis man som sømagt (USA) kun med store logistiske udfordringer kan projicere sin overvældende magt til det eurasiske kontinent, hvor de fleste slagmarker er, bliver selve magtbesiddelsen mest af statistisk interesse (Rusland og Kina derimod har begge deres konflikter ved egen dørtærskel).

Hertil kommer, at USA – modsat Kina og Rusland – er grundlæggende splittet, også udenrigspolitisk. Under det ulideligt langstrakte præsidentvalg og to-tre måneder derefter var der et USA I og et USA II – et ’White House’ og et ’Trump Tower’ – at spille ud mod hinanden for kinesere, russere, israelere og andre med lyst til det. Og splittelsen ser ud til at fortsætte. Ja, den er indbygget i forfatningens ’checks and balances’, men er forstærket af de senere års giftige nulsumsspil i Kongressen. Kun helt særlige sikkerhedspolitiske krisesituationer kan skabe et momentant sammenhold (’rally around the flag’).

Den tripolære verden
Kina og Rusland ynder at tale om en ’multipolær’ verden – hvor ’multi’ betyder mere end to – som noget ønskværdigt. Det lyder godt, fordi det let forveksles med det positivt ladede ’multilateral’ verden (dvs. med stærke internationale institutioner, som især småstaterne bekender sig til). Det er sikkert også ment som en høflighed over for navnlig Brasilien, Indien og Sydafrika. Sandheden er imidlertid, at ingen af disse tre er blevet de udenrigspolitiske magter, som deres potentiale berettiger til, og som man forventede for bare få år siden. I bedste fald kan de kaldes ’sovende giganter’. Hvad med EU? Uden for handelspolitikken og klimapolitikken er EU hverken en stormagt eller en magt, men et konglomerat af magter med forskellige geopolitiske interesser. Tyskland da? Det mangler en strategisk kultur [de forestillinger og adfærdsmønstre, der former sikkerhedspolitikken, red.] til at understøtte en magtprojicering. Og kansler Merkel har end ikke kunnet få sine fire centraleuropæiske naboer til at tage et begrænset flygtningepolitisk ansvar.

USA, Rusland og Kina er derfor i en klasse for sig, når det drejer sig om evnen til magtprojicering. Der er hverken flere eller færre end disse tre. Koncerten og interessesfærerne er blevet forstærket i 2017 med valget af Donald Trump til amerikansk præsident: Alle tre stormagter betoner nu geopolitik (territorielle interesser) og geoøkonomi (nationale økonomiske interesser) på bekostning af universelle værdier. Ingen missionerer for en bestemt ideologi eller tager ’globalt ansvar’, hvorved man ville komme til at blande sig i andres sfærer. Dette er ikke noget nyt for Rusland og Kinas vedkommende. De er klassiske landmagter med en ’superrealistisk’ strategisk kultur. Men Donald Trumps administration har sluttet sig til dem. Både valgkampagnen og de første måneder af Trumps embedsperiode har udvist tydelige tegn på interessesfæretænkning. USA spiller stærk mand i sit eget nabolag – klarest i forhold til Mexico. Omvendt må USA’s oversøiske allierede i højere grad klare sig selv. I alt for lang tid har de ifølge Trump lukreret på amerikansk afskrækkelse af Rusland eller Kina, uden at betale hvad det koster. ”Betal, eller find selv ud af det med Moskva eller Beijing”, lød præsidentens parole. Dette er forventeligt blevet modificeret efter hans tiltrædelse. Japan og Sydkorea er blevet forsikret om USA’s fortsatte beskyttelse, dog primært i forhold til Nordkoreas gentagne provokationer. Udtalelserne om NATO som forældet (’obsolete’) er også blevet nedtonet, især af Trumps løjtnanter. Men ligegyldigt hvor mange modifikationer, der fremkommer, står et hovedprincip tilbage: ’America first’. Trump er med andre ord ikke præsident for – og har ikke ansvaret for – en såkaldt vestlig verden.

I alt dette ligger en nedprioritering af multilateralt diplomati – såvel regionalt som i FN-regi – til fordel for det bilaterale. Når Trump har nedgjort eksisterende multilaterale handelsaftaler, har han tilføjet, at USA i stedet vil indgå aftaler med hvert enkelt land, ét ad gangen. Det er aftaler med kort opsigelsesfrist, hvis det pågældende land ikke skulle leve op til sine forpligtelser.

 

Hvad er småstaternes vilkår og muligheder i tripolariteten? Når stormagterne kommer på rimelig venskabelig fod, bliver småstaternes traditionelle bestræbelser for fred og afspænding mellem de store overflødige. Det er heller ikke længere realistisk for dem at spille de store ud mod hinanden.
_______

 

Hvad så med verdens småstater?
Småstat er et relationelt begreb. Danmark er fx en småstat i forhold til Rusland, men en stormagt i forhold til Letland. Af praktiske grunde behandles alle stater ud over de tre førnævnte stormagter her i kategorien ’småstater’, selvom dette selvsagt er en forenkling.

Hvad er småstaternes vilkår og muligheder i tripolariteten? Når stormagterne kommer på rimelig venskabelig fod, bliver småstaternes traditionelle bestræbelser for fred og afspænding mellem de store overflødige. Det er heller ikke længere realistisk for dem at spille de store ud mod hinanden. Deres egne strategiske ressourcer mister værdi, når der ikke er udsigt til konflikt mellem de store. Endvidere vil svækkelsen af de internationale institutioner – småstaternes ’bedste venner’ – i en geopolitisk verden yderligere formindske småstaternes indflydelse. Når unilateralisme (selvtægt) eller det bilaterale diplomati styrkes på bekostning af det multilaterale (institutionerne), bliver magtforskellene mellem de tre store og resten tydeligere. Det værdipolitiske handlerum, som nogle vestlige småstater udnyttede i ly af den amerikanske unipolaritet, er nu borte. Det er også gået ud over EU’s såkaldte normative magt (den er dog også skadet af især Polens og Ungarns brud på EU’s egne værdipolitiske principper).

Af disse grunde formindskes alle småstaters indflydelsesevne i den tripolære koncert. Men det betyder ikke, at de er ligestillede. For deres udsathed i forhold til stormagtspres er vidt forskellig. Det handler kort sagt om beliggenhed, beliggenhed, beliggenhed – og hermed forbundne allianceforhold.

I feltet mellem USA og Rusland/Kina er der i dag groft sagt følgende positioner og dermed handlemuligheder for småstaten:

i) USA-allierede, der frygter at blive svigtet af deres største allierede. Måske har ønsketænkning fastholdt nogle af dem i den hedengangne unipolaritets logik med USA som verdens politibetjent. Trumps udbasuneringer betyder en brat opvågnen. De håber nu, at manden snart bliver ’normaliseret’, men er villige til at booste deres forsvarsbudget for at mildne hans kritik af deres ’køren på frihjul’ (det er i sig selv interessant, at de ukritisk køber den amerikanske præmis om en objektivt retfærdig byrdefordeling!).

ii) USA-allierede, der diskret bevæger sig i retning af en neutralistisk (symmetrisk) position mellem USA og Rusland/Kina – dog uden at sætte alliancemedlemskabet over styr. Eventuelt har de prioriteret andre udfordringer højere end Rusland/Kina. Senest har de måske taget Trumps allianceudmeldinger bogstaveligt og har derfor indledt en mere imødekommende kurs over for Rusland/Kina. Princippet er: Hvis USA’s afskrækkelse ikke er 100 pct. troværdig og koster for meget, må vi træffe vore forholdsregler, så vi kan klare os på egen hånd.

iii) Småstater i russisk/kinesisk interessesfære. De kan i bedste fald opnå en neutralistisk positionering eller en finlandisering, dvs. en anerkendelse af den politiske afhængighed af Rusland/Kina kombineret med et energisk forsvar af egne kerneværdier.

iv) Småstater i russisk/kinesisk interessesfære. I værste fald ser vi et marionetstyre, som har internaliseret stormagtens værdier og derfor helt eller delvist har opgivet nationale kerneværdier (det er dog en mindre sandsynlig mulighed end under Den Kolde Krig, hvor stormagterne eksporterede vidt forskellige samfundsformer i indbyrdes konkurrence).

v) Småstater i amerikansk interessesfære (Mellemamerika især). Her findes ingen russisk modvægt, på sigt formentlig en kinesisk. Udvalgte eksempler på finlandisering i forhold til USA kan forventes, dog ikke uden indledende trodsreaktioner.

 

’Finlandisering’ refererer til Finlands udenrigspolitik fra 1944 til 1991. I denne periode tilpassede Finland sig Sovjetunionens defensive sikkerhedsinteresser i Nordeuropa, mens man i øvrigt opretholdt en form for neutralitet og værnede om sit eget vestlige demokrati.
_______

 

Den svære finlandisering
’Finlandisering’ refererer til Finlands udenrigspolitik fra 1944 til 1991. I denne periode tilpassede Finland sig Sovjetunionens defensive sikkerhedsinteresser i Nordeuropa, mens man i øvrigt opretholdt en form for neutralitet og værnede om sit eget vestlige demokrati. Politikkens essens er med andre ord ikke det sædvanlige ’giv og tag’, men derimod ’giv for at bevare’. Det handler om at bevare så meget handlefrihed som muligt og i særlig grad bevare sin eksisterende samfundsform. Herved var situationen kvalitativt forskellig fra resten af Østeuropa under Den Kolde Krig, hvor den store nabo havde indsat marionetregimer (hvoraf nogle dog efterhånden opnåede en vis autonomi).

Begrebet ’finlandisering’ blev brugt og misbrugt under afspændingen i 1970’erne af især vesttyske og franske politikere. De anvendte udtrykket som en negativ etiket på den vesttyske kansler Willy Brandts afspændingspolitik i forhold til de østeuropæiske lande (der bl.a. indebar en udsoning for den tyske krigsskyld). Nogle kommentatorer, som fx den amerikanske historiker Walter Laqueur, så finlandisering som hele Vesteuropas slutdestination, når nu NATO-solidariteten var godt på vej til at svigte.

For en ikke-allieret småstat i en stormagts interessesfære kan finlandisering være en geopolitisk nødvendighed. Den lader sig imidlertid kun praktisere, hvis stormagten er orienteret mod at bevare status quo. Er stormagten derimod principielt umættelig, kan finlandisering kun være et desperat forsøg på at vinde tid (jf. Danmarks samarbejdspolitik med Tyskland under besættelsen). Men det vil være en stakket frist, medmindre stormagtsbalancen pludselig skulle skifte (som under Anden Verdenskrig).

Uagtet Trumps nuværende og Putins tidligere revisionistiske retorik er ingen af de tre stormagter formentlig grundlæggende utilfredse med status quo i dag – dvs. tripolariteten. Ingen af dem går efter verdenshegemoni i ideologisk, endsige substantiel forstand. Med den gradvise cementering af de tre stormagters sfærer er der derfor udsigt til, at finlandisering ikke bare vil være nødvendig for mange småstater, men også realistisk. Dermed ikke sagt, at det vil være en nem, endsige behagelig politik at praktisere, for beslutningstagernes handlefrihed er yderst begrænset i et sådant scenarie.

Men lad os se empirisk på det. Hvordan ser småstaternes faktiske adfærd ud i dag i de tre stormagters interessesfærer? Går trenden mod finlandisering eller det, der er værre? Eller er det muligt at opretholde mere symmetriske positioner?

Rundt om Rusland
Med præsident Putins stramning af grebet om det postsovjetiske område (minus de baltiske stater) fra omkring 2005 kan vi operere med en russisk indflydelsessfære. Den omfatter Ruslands ’nære udland’ – et begreb, der ikke officielt anerkendes af vestlige politikere. Bortset fra deres sovjetiske historie og nærheden til Rusland er stater i denne sfære kendetegnet ved et autoritært styre, en anselig russisk befolkning og betydeligt kulturelt og socialt fællesskab med Rusland. Der er tale om tre geografiske områder: det europæiske nære udland (Hviderusland, Ukraine og Moldova), det kaukasiske nære udland (Georgien, Armenien og Aserbajdsjan) og det centralasiatiske nære udland (Kasakhstan, Turkmenistan, Usbekistan, Kirgisistan og Tadsjikistan).

Det primære eksempel på finlandisering i det europæiske nære udland er tiden med Janukovitj som præsident i Ukraine 2010-2014. Udenrigspolitisk havde landet været splittet efter den orange revolution i 2005. Tydeligst i forhold til Ruslands intervention i Georgien, hvor præsidenten og premierministeren førte modstridende politikker. Efter valget af Janukovitj i 2010 genetableredes ikke blot en sammenhængende udenrigspolitik, men også en politik, som var rimeligt imødekommende i forhold til Moskva. Udlejningen af Sevastopol som base for den russiske Sortehavsflåde blev forlænget 25 år fra 2017, hvor det eksisterende lejemål skulle udløbe. Et præsidentielt lovforslag, godkendt af parlamentet, udelukkede Ukraine fra medlemskab af militære alliancer – i praksis NATO – hvorved Ruslands værste mareridt syntes afværget. Alligevel markerede Ukraine en betragtelig selvstændighed på andre områder. EU-medlemskab var stadig på den langsigtede dagsorden, og Ukraine imødekom ikke Ruslands ønske om en anerkendelse af Abkhasien og Sydossetien. Janukovitj foreslog Aserbajdsjan, at Ukraine skulle være transitland for aserbajdsjansk olie- og gaseksport til Europa, hvorved Rusland ville blive omgået. Absolut ikke et projekt, der huede Moskva!

Det, der kom til at afslutte såvel Ukraines finlandisering som Janukovitjs præsidentperiode, var dilemmaet i slutningen af 2013: Skulle man tilslutte sig EU’s associeringsaftale eller den eurasiske toldunion? Begge tilbud var formuleret som gensidigt udelukkende, men Janukovitj forsøgte desperat at imødekomme begge. Sammen med den almene utilfredshed med korruptionen i landet udløste hans endelige valg af den eurasiske løsning voldsomme demonstrationer i Kiev. I kølvandet på politibrutalitet, radikalisering af demonstrationerne og et slag på Maidan med op mod 100 døde valgte præsidenten at flygte, hvorefter han blev afsat gennem et parlamentarisk kup. Efter Ruslands ublodige annektering af Krim i marts 2014 fulgte en russisk opstand i Donetsk (Østukraine), efterhånden med støtte fra Rusland via hybrid krigsførelse. Efter disse begivenheder er det usandsynligt, at Ukraine vil kunne genetablere en sammenhængende stat eller føre en imødekommende politik over for Rusland. Og selvom Ukraines parlament med overvældende flertal i december 2014 vedtog at arbejde for NATO-medlemskab, er det usandsynligt, at Ukraine vil få det tilbudt selv på længere sigt.

Det lille land Moldova udgør et Ukraine (før-2014) i mindre format. Ruslands militære tilstedeværelse i Moldova-provinsen Transnistrien – en frossen konflikt – har begrænset landets autonomi og fremmet en finlandisering. Skønt Moldova har vekslet mellem vestvenlige og ruslandsvenlige regeringer, har NATO-medlemskab aldrig været på dagsordenen, og EU-medlemskab kun på meget lang sigt (på grund af vanskelighederne med at leve op til EU-kravene). Da Moldova i 2014 valgte at underskrive associeringsaftalen med EU, syntes landet på vej i vestlig retning. Men en større korruptionsskandale, der involverede vestligt orienterede politikere, har fået pendulet til at svinge tilbage, symboliseret ved valget af den ruslandsorienterede præsident Igor Dodon. Formentlig er det en af grundene til, at Rusland har stoppet den økonomiske bistand til Transnistrien.

For Hviderusland (Belarus) er situationen flertydig. På den ene side har landet solgt ud af sin autonomi. Hviderusland er militært allieret med Rusland, deltager i et integreret luftforsvarssystem og er del af den russisk-ledede eurasiske toldunion. Rusland leverer olie og gas til venskabspris. I perioder har landet været sanktioneret af EU i protest mod dets hårdføre diktatur, herunder regimets behandling af demonstranter. Men – hvor utroligt det end lyder – har landets leder, Lukasjenko, (der har været ved magten siden 1994) også ladet sig bruge i EU’s (forsøg på) geopolitik over for Rusland. Han lader, som om han tager EU’s associeringsaftale seriøst (den har man inviteret Hviderusland til at deltage i), og spiller dermed EU-kortet over for Moskva. Hvad der formentlig også har gjort indtryk i EU, er Lukasjenkos manglende anerkendelse af Abkhasien og Sydossetien som selvstændige stater – samt af Ruslands annektering af Krim. Hans største diplomatiske triumfer har været Minsk-protokollen i september 2014 og værtskabet for Minsk-topmødet i februar 2015, begge dele med henblik på at stoppe kamphandlingerne i Østukraine.

Lukasjenko forsvarer altså den minimale autonomi, Hviderusland har – netop ved at bruge den finurligt, undertiden også uventet. Han er langtfra Moskvas marionet. Rusland kunne formentlig let bringe Lukasjenkos ’show’ til ophør ved at hæve prisen på sine energileverancer, men man frygter øjensynligt uoverskuelig turbulens på sin vestflanke.

I det kaukasiske nære udland er Armenien tydeligt finlandiseret. Men det er efter en indirekte model, hvor Rusland imødekommes til gengæld for beskyttelse mod tredjepart, dvs. Aserbajdsjan og Tyrkiet. Historisk har Rusland beskyttet de kristne armenere mod deres muslimske naboer. Alliancen med Rusland (herunder værtsskabet for en stor russisk militærbase) garanterer, at Karabakh, erobret fra Aserbajdsjan under konflikten 1988-94, kan beskyttes mod aserbajdsjansk revanchisme. Men ligesom Finland under Den Kolde Krig måtte afstå fra medlemskab af en række vestlige organisationer, har Armenien efter russisk pres måttet sige nej tak til EU’s associeringsaftale. Armeniens fjendtlige forhold til sine naboer i øst og vest (Aserbajdsjan og Tyrkiet) betyder, at dets finlandisering er en af de mest stabile af slagsen. Skulle Rusland løfte sin beskyttende hånd fra Armenien – fx i tilfælde af georgisk NATO-medlemskab, der af logistiske grunde ville umuliggøre den russisk-armenske alliance – ville NATO være ude af stand til at overtage Ruslands nuværende rolle, eftersom Tyrkiet formentlig ville blokere for armensk medlemskab. En ny krig mellem Armenien og Aserbajdsjan om Nagorno-Karabakh ville følge. Der er således gode grunde til ikke at røre ved status quo.

Mens Aserbajdsjan på hjemmefronten styres mafia-agtigt, manøvrerer landet klogeligt i udenrigspolitikken – nærmest som et barometer på magtforholdene i dets omgivelser. Landet er en ’svingstat’ mellem Rusland og Vesten. Da Ruslands militære styrke og troværdighed var blevet styrket af Georgien-interventionen i 2008, lagde aserbajdsjanerne deres planer om en generobring af Nagorno-Karabakh-provinsen på hylden, i hvert fald for en tid. Senere er pendulet imidlertid svinget tilbage, og landet har også tilsluttet sig EU’s associeringsaftale.

De georgisk-russiske relationer har naturligt nok været frosne siden krigen i 2008, hvor Rusland tog parti for osseterne og abkhasierne i Georgien, efter at den georgiske centralregering havde bombarderet sydosseternes hovedstad, Tskhinvali. Der er ikke sket fremskridt i Genève-forhandlingerne vedr. Abkhasien og Sydossetien, som blev fravristet Georgien i krigen. Valget af ny præsident i 2013 efter den af russerne så forhadte Saakashvili har endnu ikke ført til noget nybrud i det indbyrdes forhold.

De georgiske beslutningstagere har svært ved at indrømme, i hvert fald offentligt, at NATO’s løfte om fremtidigt medlemskab for landet er tomt, fordi det blev givet uden mindste gran af tidsangivelse. De toneangivende NATO-lande accepterer de facto det sydlige Kaukasus som russisk interessesfære. Georgien har ikke desto mindre tilsluttet sig EU’s associeringsaftale og er klart det mest vestligt påvirkede land blandt de seks, der fik tilbudt aftalen (Hviderusland, Ukraine, Moldova, Georgien, Aserbajdsjan og Armenien). Alligevel taler både Georgiens beliggenhed og de handelsfordele, der kunne opnås i forhold til Rusland, for en normalisering – og på sigt eventuelt en finlandisering.

De centralasiatiske lande behandles i næste afsnit. Men et land uden for det eks-sovjetiske område, der tidligere var under zarrussisk kontrol, bør kort omtales: Finland selv. Dagens Finland ønsker hverken en finlandisering som under Den Kolde Krig eller at være Vestens udpost mod øst som i 1920’erne. Både landets egne militære kræfter (især), det militære samarbejde med Sverige samt EU-medlemsskabet gør en finlandisering unødvendig. NATO-kortet spilles undertiden, idet man i officielle udtalelser nævner medlemskab som en mulighed, der blot ikke er aktuel for nærværende. Kortet blev fx spillet efter den russiske intervention i Georgien, som Finland tog klart afstand fra. Finland deltager naturligvis i EU’s sanktioner mod Rusland i anledning af Ukraine-konflikten, selvom det ikke har været omkostningsfrit. Alligevel opretholdes pragmatiske forbindelser østover; fx var Putin på officielt besøg i Helsinki sidste sommer.

 

Kinas perimeter kan godt gå hen og blive en perlekæde af finlandiseringer, men det punkt er langt fra nået endnu. ASEAN-landene har traditionelt nydt godt af USA som en militær og politisk modvægt til Kina. Om det vil fortsætte, afhænger i første omgang af, om Donald Trump vil videreføre Barack Obamas ’pivot to Asia’.
_______

 

Rundt om Kina
I fraværet af trusler på landjorden kan Kina bruge sine militære ressourcer på flåden. Xi Jinping har erklæret en art Monroedoktrin for Asien: ’Asiatisk sikkerhed bør beskyttes af asiater’ (21/5-2014). Den folkelige nationalisme og behovet for at sikre ressourcer og energi betinger et proaktivt diplomati. Kinas naboer skal indbindes i et netværk af tilskyndelser (fx Den Asiatiske Infrastruktur Investeringsbank), som på én gang forøger deres afhængighed af Kina og omkostningerne ved territorielle konfrontationer.

Taiwan praktiserede en form for finlandisering ’light’ under præsident Ma Ying-jeou 2008-16. Mens Taiwan stod vagt om sin autonomi og sit demokrati, satte man en stopper for forfatningsmæssige reformer i retning af selvstændighed såvel som forsøg på at opnå FN-medlemskab. Samtidig nød fastlandskinesiske investeringer fremme i Taiwan. Et unikt topmøde i 2015 mellem Ma og Xi bekræftede den særlige relation. Kuomintangs nederlag ved valgene i 2016 satte imidlertid en stopper for tilnærmelsen.

Kinas perimeter kan godt gå hen og blive en perlekæde af finlandiseringer, men det punkt er langt fra nået endnu. ASEAN-landene har traditionelt nydt godt af USA som en militær og politisk modvægt til Kina. Om det vil fortsætte, afhænger i første omgang af, om Donald Trump vil videreføre Barack Obamas ’pivot to Asia’ (nyorientering mod Asien; underforstået: nedprioritering af Europa og Mellemøsten). Indonesien og Singapore synes efterhånden at placere sig symmetrisk mellem USA og Kina. Myanmar, Thailand, Cambodja, Laos og Malaysia synes at hælde mest til Kina. Filippinerne, traditionelt en loyal USA-allieret, har brat skiftet til den kinesiske side, hvis man skal tro den nyvalgte præsident Rodrigo Duterte (’Asiens Donald Trump’). Dog er forsvarsministeren og militæret i landet stadig pro-amerikanske, og der er territorielle udeståender med Kina i Det Sydkinesiske Hav. Så situationen er mudret. Langtidstrenden med fortsat kinesisk vækstboom, med eller uden amerikansk pivot, indebærer ikke desto mindre en nedgang i USA’s styrkeposition langs Kinas øst- og sydkyst.

Sydkoreas økonomiske afhængighed af Kina er blevet forøget over en længere periode. I landet har man fremført argumenter for en symmetrisk positionering mellem Kina og USA, da Sydkorea jo stadig er sikkerhedspolitisk afhængigt af (og allieret med) amerikanerne. Forestiller man sig en koreansk genforening og amerikansk tilbagetrækning fra halvøen, kan en koreansk finlandisering over for Kina blive aktuel med Japan som den fælles historiske fjende. Men i skyggen af den umiddelbare Nordkorea-trussel er det et langsigtet perspektiv, der diskuteres seriøst i Sydkorea. Landets økonomiske styrke sandsynliggør imidlertid et mere balanceret forhold til Kina.

I det sydlige Asien praktiserer Pakistan en indirekte finlandisering i forhold til Kina. Analogt til Armeniens afhængighed af Rusland ser Pakistan Kina som sin beskyttermagt i forhold til Indien. De fem centralasiatiske republikker har været i stand til mere eller mindre at spille Rusland og Kina ud mod hinanden. Som postsovjetiske territorier er de politisk afhængige af Rusland (Kasakhstan i særlig grad). Men med sin tiltagende økonomiske styrke bliver Kina i stigende grad en rival til Rusland, hvorved det undgås, at republikkerne bliver ensidigt afhængige i nogen retning (de praktiserer med andre ord ’afhængighedsspredning’). Den samme trend kan iagttages for Mongoliets vedkommende, omend med lidt stærkere hældning mod Kina.

Under USA’s bug
Som traditionel sømagt og med en ofte missionerende tilgang til verden opfatter man normalt ikke USA som et land med en interessesfære. Men det er lige præcis, hvad Syd- og især Centralamerika har været i perioder, lige siden Monroedoktrinen blev erklæret i 1823 – ifølge hvilken ingen ikke-amerikansk stat har ret til at intervenere på det nord- eller sydamerikanske kontinent. I et tillæg fastslog præsident Theodor Roosevelt i 1904, at USA har ret til at indgribe som ’international politistyrke’, hvis stater i Centralamerika opfører sig ’uciviliseret’. CIA-støttede militærkup og USA-indsatte regimer i kølvandet herpå, snarere end finlandisering, har hørt til dagens orden.

Cubas nystartede forhold til den store nabo mod nord kan meget vel udvikle sig i retning af finlandisering. Kan et socialistisk samfund baseret på helt andre værdier end USA overleve et par hundrede sømil fra Floridas kyst – som et spejlbillede af Finland klods op ad Sovjetunionen under Den Kolde Krig? Den kolossale magtasymmetri og Cubas økonomiske situation taler for nødvendigheden af vidtgående cubansk tilpasning (Venezuela kan ikke længere bistå landet). Obama-administrationen havde håbet på at påvirke det cubanske regime i retning af demokrati, ytringsfrihed og menneskerettigheder. Og præsident Obamas besøg i marts 2016 åbnede døre for både kultursamarbejde og turistrejser. Der er dog endnu ingen tegn på politisk eller ideologisk tilpasning. Tværtimod. Her kan det være en trøst for Cuba, at Trump er en ganske uideologisk præsident, der ikke vil missionere. Han kan naturligvis vise sig skrap på andre måder, men hidtil har den nye administration i Washington ikke interesseret sig mærkbart for Cuba.

Til gengæld har Canada og i særlig grad Mexico allerede følt presset fra den store nabo, idet Trump har forlangt en genforhandling eller annullering af den nordamerikanske frihandelsaftale NAFTA. Hans løfte om at bygge en mur mod Mexico og – for at gøre ydmygelsen total – kravet om, at Mexico skal betale for den, udgør et klassisk eksempel på stormagtsarrogance i egen interessesfære. Indtil nu har Mexico trodset presset, men da mere end 70 pct. af den mexicanske eksport går til USA, er der tale om et ensidigt afhængighedsforhold. På sigt er finlandisering et sandsynligt resultat. Mexico kan indirekte komme til at bidrage til muren, og mere dertil.

 

Ville fx ikke et finlandiseret Hviderusland være at foretrække for både Bruxelles, Washington og København frem for en borgerkrig?
_______

 

Pas på glidebanen!
Intet land vælger finlandisering proaktivt. Det ønskelige i denne tilgang kan kun vurderes i forhold til de mulige alternativer. Selv for tredjepart kan finlandisering være det bedste, hvis alternativerne er lokale krige eller borgerkrige med deraf afledte flygtningestrømme. Ville fx ikke et finlandiseret Hviderusland være at foretrække for både Bruxelles, Washington og København frem for en borgerkrig? En borgerkrig kunne udløse russisk intervention, der så måtte fordømmes og dermed forhindre samarbejde med Rusland på andre arenaer.

Har den igangværende borgerkrig i Ukraine ikke lært vestlige politikere, at finlandiseringen i forhold til Rusland under den nok så korrupte Janukovitj ikke var så dårlig endda i det store billede? Ukraine kom til at opleve kaos, borgerkrig, russisk intervention og territoriel fragmentering uden nævneværdig reduktion i korruptionen. Og mon ikke Washington diskret håbede på en Kuomintang-sejr i Taiwans præsidentvalg i 2016 og dermed fortsat finlandisering ’light’ i forhold til Beijing? I stedet gik magten til Det Demokratisk Progressive Parti, der har flirtet med taiwanesisk uafhængighed og derved kan bringe USA på direkte kollisionskurs med Kina.

Tankegangen kan måske være kontroversiel, fordi den forekommer fej og kynisk. Den indebærer, at universelle værdier ses som en art luksus, der kan ofres eller nedtones på fredens og stabilitetens alter. Den forudsætter også, at bilaterale asymmetriske løsninger er bedre end heroisk modstand eller hobbesiansk anarki. Men i en dyster geopolitisk verden kan finlandisering med sine utilfredsstillende kompromiser være den mest pragmatiske ordning for alle parter: for småstaten selv, dens stormagtsnabo og interesserede tredjeparter.

Problemet i denne idyl er imidlertid, at finlandiseringen kan blive en glidebane i retning af noget betydelig mindre ønskværdigt. Det kan ske på mindst to måder:

1) Den første er baseret på finlandiseringens egen iboende logik. Den indebærer, at småstaten altid må have et minimum af goodwill i stormagtens hovedstad. Stormagtens ønsker må anticiperes. Det farlige er imidlertid, at givne indrømmelser risikerer at blive selvforstærkende. Stormagten kan sige til sin juniorpartner: ’Eftersom I allerede har bevilget undtagelse fra neutraliteten i ét spørgsmål, kan I også gøre det i et andet’. Eller: ’Eftersom I har erklæret jeres ubrydelige venskab med os, bør I nu demonstrere dette venskab i faktiske gerninger’. Én indrømmelse kan med andre ord trække den næste med sig ved at øge stormagtens forventninger. Småstaten begynder efterhånden at glide ned ad en skrænt, hvor det er svært at få fodfæste. På et tidspunkt kommer den hjemlige opinion såvel som udenforstående magter til den konklusion, at beslutningstagernes primære loyalitet ligger i stormagtens hovedstad snarere end hos deres egen befolkning. Derfra er der ingen vej tilbage, og beslutningstagerne har nu meget lidt at tabe ved at blive egentlige marionetter.

2) For det andet kan interne eller eksterne begivenheder forstyrre balancegangen. De finlandiserende politikere kan blive væltet ved demokratiske valg eller af ’gadens parlament’. Dette kan derefter føre til politisk eller militær intervention fra den store nabo. Omvendt kan også stormagten blive utålmodig og forsøge at installere et mere venligsindet regime. Dette kan føre til en folkelig protest. Og som i det førstnævnte scenarie er der ingen vej tilbage til finlandiseringen.

Det næste spørgsmål bliver så: Hvordan forhindres sådanne forløb? Politikerne må retorisk forsvare deres kerneværdier ved enhver given lejlighed (’bastionsforsvar’). Selv hvis værdierne i en given situation skulle blive kompromitteret, må man lade, som om det ikke er sket og aldrig vil kunne ske (af formen ’vi ville aldrig acceptere indskrænkninger i vort blomstrende demokratiske liv’). Enhver given indrømmelse må ledsages af bastionsforsvar, der sørger for, at stormagtens forventninger ikke løber løbsk.

Det kræver samtidig også, at den udenrigspolitiske beslutningsproces nødvendigvis må være elitær og udemokratisk. En vis dosis nationalisme kan være gavnlig, da den over for den store nabo anskueliggør beslutningstagernes begrænsede handlefrihed på hjemmefronten. Men det er en vanskelig balancegang, da nationalismen let kan kamme over i kritik af den rådende udenrigspolitiske kurs. Og det er selvsagt farligt. En vis selvcensur i medierne, om fornødent opmuntret af regeringen, kan måske komme sådant i forkøbet – men det må aldrig indrømmes offentligt!

Hans Mouritzen (f. 1952) er dr.scient.pol. og seniorforsker ved DIIS, Dansk Institut for Internationale Studier. Denne artikel er en viderebearbejdning af centrale dele af samme forfatters artikel ’Small States and Finlandisation in the Age of Trump’ i tidsskriftet Survival, bd. 59 nr.2, ss. 67-84, april-maj 2017.

ILLUSTRATION: Vladimir Putin og Xi Jinping, 15. maj 2017 (Sergey Guneev/Sputnik/polfo)