
Martin Vladimirov: ”Gazprom har været Ruslands udenrigspolitiske instrument i de sidste to årtier. Nord Stream 2 er udelukkende et politisk projekt”
20.04.2018
.“Nord Stream 2 vil klart forårsage en masse problemer for regeringerne i Centraleuropa, men det bliver ikke nødvendigvis problemer relateret til energisikkerhed. De centraleuropæiske lande er mere bekymrede om transitindtægterne end forsyningssikkerheden”
Interview af Eugen Shapiro
Rusland og EU’s energisikkerhedspolitik
RÆSON: I artiklen ”Deciphering Gazprom’s Pipeline Agenda in Europe”, som blev offentliggjort på Atlantic Council i marts 2017, skrev du og din kollega Sijbren de Jong følgende: ”Det er for tidligt at erklære enden på den russiske energigigants dominans i regionen”. Er det stadig tilfældet i dag?
VLADIMIROV: Ja, i den grad. Meget lidt har ændret sig i Central- og Østeuropa siden da. Så det korte svar er, at Rusland stadig er den dominerende spiller på olie- og gasmarkedet i hele regionen.
RÆSON: I samme artikel skriver du også, at Europa-Kommissionen har forsøgt at ”diversificere gasforsyningen for at lade andre leverandører komme til”, og at dens indsats er begyndt at gøre gavn. Hvor kan vi se eksempler på sådanne succeser?
VLADIMIROV: Rusland er stadig den dominerende spiller, men særligt lande i Centraleuropa er begyndt at anvende alternative gasforsyningskilder, især Polen og de baltiske lande, men også Ungarn og Tjekkiet. Eksempelvis har Polen fået adgang til norsk gas gennem sin LNG-terminal (”liquefied natural gas” – flydende naturgas, red.), som blev åbnet i Świnoujście i 2015. Faktisk formåede Polen endda at transportere norsk gas til Ukraine, hvilket var et signifikant fremskridt. Tilsvarende er Litauens forbrug af russisk gas faldet til det halve, siden man lancerede Klaipėda LNG-terminalen i Østersøen i slutningen af 2014, alt imens Tjekkiet og Ungarn modtager stigende mængder af naturgas fra Vesten. Mængderne af ikke-russisk gas såvel som russisk gas indkøbt på spotmarkeder til Centraleuropa er rekordhøje.
RÆSON: Hvad mener du med ”gas fra Vesten”?
VLADIMIROV: Jeg mener gas, som er blevet solgt på spotmarkeder i en af de vestlige gashubs såsom TTF (the Title Transfer Facility, red.) i Holland og Zeebrugge i Belgien eller gennem det tyske marked. Det er altså ikke naturgas, der bliver sendt direkte fra Rusland under langtidskontrakter. Det er russisk gas, men her har Rusland en begrænset indflydelse på priserne og mængderne. Det er ikke længere tilfældet, at 100 pct. af al den gas, der bliver importeret til Østeuropa, transporteres direkte via Druzhba-gasledningen gennem Ukraine.
RÆSON: I lyset af alle disse alternativer hvor nødvendigt er det så at indgå aftaler med Gazprom?
VLADIMIROV: Det er stadig meget nødvendigt, for i sidste ende er Rusland stadig hovedleverandøren i alle disse central- og østeuropæiske lande. Cirka 75-100 pct. af deres gasforbrug afhænger stadig af russisk gas, og denne gas bliver typisk forhandlet under langtidskontrakter. Men en større andel af den russiske gas bliver i dag solgt gennem gashubs. Desuden har landene i især Centraleuropa formået at afkoble dele af deres kontrakter fra de olierelaterede komponenter, som så i stedet indekseres i forhold til gashubs på spotmarkedet. Dette er en større transformation, fordi Rusland typisk har kunnet udnytte dets dominerende position på markedet til at øge priserne ved at koble kontrakter til fastsatte leveringsklausuler. Leveringsklausulerne indebar, at landene kun kunne købe gas fra en specifik rute, som normalt bestemmes af Gazprom, eller at de ikke måtte reeksportere gassen til en anden lokation.
Dette kan måske ændres efter aftalen mellem EU-Kommissionen og Gazprom omkring afgørelsen af antitrust-sagen (jf. kartel- og monopolforordningen, red.) – såfremt den træder i kraft. Implementeringen vil sandsynligvis ske i år, og den vil eksempelvis betyde, at Ungarn får tilladelse til at gensælge overskuddet af russisk gas til et andet land. Dette skete i øvrigt allerede i 2014, da Ungarn og Slovakiet leverede gas til Ukraine, efter Rusland stoppede sine gasleverancer til Ukraine.
RÆSON: Ifølge Agnia Grigas, seniorforsker ved Atlantic Council, vil Nord Stream 2 modvirke ”næsten to årtiers bestræbelser fra Bruxelles’ side på at booste EU’s energisikkerhed ved at tilbyde alternativer til russisk gas. Eksempelvis ved at etablere ’den sydlige korridor’-gasledning for at bringe gas fra den kaspiske region til Europa, investere i LNG-importterminaler og ledningssammenkoblinger samt styrke forbruget af vedvarende energikilder”. Er du enig i den vurdering? Vil Nord Stream 2 nødvendigvis være en hindring for disse alternativer?
VLADIMIROV: Nord Stream 2 vil klart forårsage en masse problemer for regeringerne i Centraleuropa, men det bliver ikke nødvendigvis problemer relateret til energisikkerhed. De centraleuropæiske lande er mere bekymrede om transitindtægterne end forsyningssikkerheden. De har allerede bygget rørledninger med modsatrettede gasstrømme til Vesteuropa, så de er i stand til at modtage gas fra eksempelvis Tyskland. Men problemet for lande som Slovakiet, Ungarn, Ukraine og Polen er, at de i høj grad er afhængige af de transitindtægter, de modtager fra Gazprom, fordi der løber store mængder russisk gas gennem deres territorier.
Hvis Rusland holder dets løfte om, at man ikke længere vil levere naturgas gennem Ukraine efter 2019, vil det forværre økonomien for Ukraines statsejede gasselskab Naftogaz betydeligt, såvel som for EU-stream i Slovakiet. Så det skaber bestemt en splittelse i EU omkring den fælles energipolitik. På den ene side vil det booste det russiske gasmarkeds andel i Vesteuropa, og på den anden side vil det få priserne til at stige i Centraleuropa. Priserne i Tyskland vil falde med cirka 2-3 euro pr. mWh, mens de i Central- og Østeuropa vil stige med omkring 1 euro pr. mWh. Det virker ikke som meget, men det vil samlet føre til en stigning på omkring 4 pct., og desuden betaler Central- og Østeuropa allerede meget højere priser end Vesteuropa for russisk gas. Fx betalte Bulgarien i gennemsnit 26 pct. højere priser for russisk gas end Tyskland i 2015. Ungarn betalte omkring 12 pct. mere. Så kløften mellem priserne i Vest- og Østeuropa vil vokse. Det vil ikke kun øge omkostningerne for forbrugerne men også skabe et større frirum for Gazprom i Østeuropa. Rusland vil kunne bruge disse nye ressourcer til andet end energimæssige formål såsom politisk indblanding og finansiering af politiske kræfter, der tjener Ruslands interesser. Derfor skal energisikkerhedseffekter forstås bredere end blot forsyningssikkerhed i dette tilfælde.
Nord Stream 2 vil også skade de central- og østeuropæiske landes forhandlingsevne. Ved forhandlingerne om de nye langtidskontrakter med Rusland i slutningen af dette årti vil regeringerne i regionen stå i en svagere position når priser og volumen skal forhandles. I dag kan de sige til Gazprom: ”Vi er pålidelige transitlande for jeres gas, så vær venlig at give os en bedre aftale”. Russerne begyndte faktisk at sænke priserne, da man forventede, at der ville komme konkurrence fra alternative gaskilder til Europa omkring 2013-2014. Der er selvfølgelig undtagelser såsom Bulgarien, Serbien og de vestlige Balkanlande generelt, men resten af landene opnåede en markant reduktion af priserne. Men hvis Nord Stream 2 bliver gennemført, og forsendelserne af gas gennem Ukraine bliver stoppet, så vil alle disse central- og østeuropæiske lande få en værre aftale med den næste kontrakt.
“Hvis Nord Stream 2 bliver gennemført, og forsendelserne af gas gennem Ukraine bliver stoppet, så vil alle disse central- og østeuropæiske lande få en værre aftale med den næste kontrakt”
_______
RÆSON: Er der nogle alternativer, der kan være mere fordelagtige, og som i praksis kan erstatte Nord Stream 2?
VLADIMIROV: Absolut. Centraleuropa skal fokusere på at færdiggøre Nord-Syd-gassammenkoblingen, som forbinder Østersøen med Adriaterhavet. Det indebærer en opbygning af Krk LNG-terminalen i Kroatien, der vil fungere som et udløb for tilstrømningen af nyt LNG til regionen, muligvis fra USA, Australien eller Canada. Desuden skal de central- og østeuropæiske lande færdiggøre etableringen af forbindelsesrør landene imellem for at sikre muligheden for en mere fleksibel tilpasning af deres gasforsyning. Nogle af disse projekter er allerede blevet færdiggjort, men flere af dem er ikke driftsklare og lider under reguleringsmæssige og finansielle problemer. Foruden forbindelsen mellem Krk-terminalen og de baltiske lande skal de central- og østeuropæiske lande arbejde på at bringe alternative gasforsyninger fra den græske LNG-terminal og fra TAP-gasledningerne, der transporterer Azeri-gas til Italien, Bulgarien og Grækenland. Den vigtigste del af denne gaskorridor er forbindelsesrøret mellem Bulgarien og Grækenland, som vil udgøre et strategisk udløb for ny gas fra det globale marked til Sydøsteuropa. Dog, har der været en meget kompleks forvaltning samt diverse reguleringsmæssige og økonomiske problemer forbundet til projektet. Det har Rusland draget nytte af med det formål at modvirke realiseringen af det.
Hvis der er en region i Europa, der er en energiø, er det Sydøsteuropa. Sydøsteuropa er den mest afhængige region, når det gælder russisk gas, og her udnytter Rusland i høj grad dets gasforsyning til at opnå politiske mål. Her vil forbindelsesrørene mellem de nationale gassystemer fremme samarbejde på regionalt niveau og skaffe adgang til LNG og Azeri-gas. Rusland har været i stand til at udnytte dets økonomiske og politiske tilstedeværelse til at kapre nøgleinstitutioner i de sydøsteuropæiske lande og har herigennem forhindret, at landene diversificerede deres gasforsyning. I mange tilfælde er disse projekter heller ikke økonomisk bæredygtige, da der ikke er noget stort marked for gas i Sydøsteuropa, og det er svært at få gastransporterende selskaber til at reservere plads i de nye rørledninger, der er ved at blive bygget.
Derfor skal mange af disse projekter forstås som strategiske enheder, der ikke nødvendigvis er til for at tjene penge, men som fungerer som et instrument til at øge energisikkerheden. Desværre har der været mange misforståelser, delvist i EU-Kommissionen og delvist i de nationale parlamenter, omkring måden, hvorpå disse projekter bør udføres. Det har forsinket dem betydeligt. Generelt mener jeg, at regeringerne bør følge Polen og Kroatiens eksempel: Begge har modtaget større beløb fra EU til støtte af strategiske gasprojekter, hvilket har styrket deres energisikkerhed. Connecting Europe Facility har faktisk øremærket midler til de fleste gassamenkoblingsprojekter i Sydøsteuropa. Men regeringerne skal følge de dertilhørende EU-regler, som i mange tilfælde er til skade for lokale interesser, da der ligeledes bliver gjort meget for at forhindre udviklingen af disse projekter.
RÆSON: Hvad er den største forhindring for import af LNG fra lande som USA og Australien til Sydeuropa?
VLADIMIROV: Den LNG, som importeres til Europa (med undtagelse af noget gas fra Qatar og USA), er faktisk dyrere end russisk gas. Det er den bitre sandhed. Desuden er de amerikanske selskaber, som leverer gassen, ikke villige til at involvere sig i transporten af gas til Europa. De vil bare aflæsse den på en terminal og så lade handelspartnerne ordne resten. Handelspartnerne bliver så udfordret af store transport- og oplagringsomkostninger på et marked, som ikke er særligt konkurrencedygtigt. Desuden bliver gashandelen mødt af en masse reguleringsmæssige hindringer. Så der er meget lille incitamentet til at udføre alt det ekstraarbejde. Derfor skal LNG-import snarere ses som forhandlingsobjekter end reelle kilder til langsigtet diversifikation, i hvert fald for øjeblikket.
Hvis du har adgang til LNG – selv hvis det er en omkostningsfuld kilde, og det er svært at nå den endelige destination – kan du skabe konkurrence og diversitet. Gazprom anser det for at være en trussel mod dets markedsdominans og tilbyder derfor lavere priser som en reaktion herpå. Det så man blandt andet i Litauen. Fire måneder før færdiggørelsen af Klaipėda LNG-terminalen gav Gazprom de litauiske gasleverandører 22 procents rabat på deres langtidskontrakt. Så der er en umiddelbar effekt. Derfor bør man gennemføre projekter som gasledningen mellem Grækenland og Bulgarien, også selvom det indebærer et økonomisk tab i starten.
“Hvis du har adgang til LNG – selv hvis det er en omkostningsfuld kilde, og det er svært at nå den endelige destination – kan du skabe konkurrence og diversitet. Gazprom anser det for at være en trussel mod dets markedsdominans”
_______
Nord Stream 2 og Rusland udenrigspolitik
RÆSON: Den russiske økonom, Sergei Aleksashenko, har for nylig udtalt, at Gazprom kan opfattes som en afdeling i Ruslands udenrigsministerium, og at Nord Stream 2 er et politisk projekt, da det ikke vil blive mere profitabelt end den første Nord Stream-ledning, såfremt dens fulde kapacitet blev udnyttet. Er du enig i den vurdering?
VLADIMIROV: Gazprom har været Ruslands udenrigspolitiske instrument i de sidste to årtier. Nord Stream 2 er udelukkende et politisk projekt, da det vil medføre økonomiske tab for Gazprom, der allerede har rørledninger til Tyskland. Desuden vil Nord Stream 2 nok ikke blive udnyttet til fulde, hvilket indebærer ekstra omkostninger for Gazprom. For ikke at nævne den kendsgerning at Tyskland allerede er sikret en lavere pris, end den de betaler nu. Så for Gazprom handler det om at omgå Ukraine som transitland.
RÆSON: Er Ruslands hovedformål med Nord Stream 2 at omgå Ukraine?
VLADIMIROV: Gazprom har også en markedsstrategi på længere sigt, som grundlæggende går ud på at fylde det vesteuropæiske gasmarked med russisk gas. Russisk gas er ikke så synlig på de større hubs i Benelux-landene, og det vil Gazprom ændre på. Derudover handler det om den langsigtede kamp om markedsandele med Norge, Qatar og potentielt USA. Så der er et langsigtet mål, men det umiddelbare mål er at lamme Ukraine.
Rusland er bevidst om, at Slovakiet og Ungarn har god adgang til vesteuropæiske gasmarkeder, og at de har tilført en del gas til Ukraine. Slovakiet har eksempelvis erstattet potentielt tabte indtægter fra tilførslen af russisk gas til Ukraine ved at transportere russisk gas gennem Tyskland, Østrig og dernæst Ukraine igen. I sidste ende tjener Slovakiet penge på det. Rusland blokerer for tiden 100 pct. af tilførslen til Ukraine, og samtidig transporterer Slovakiet russisk gas i den østlige retning til Ukraine. Så situationen er rimelig god for tiden. I 2019 vil den ændre sig, men ikke dramatisk. De dramatiske ændringer vil kun finde sted i Ukraine.
RÆSON: Hvordan vil det påvirke forholdet mellem EU og Ukraine, hvis EU accepterer projektet?
VLADIMIROV: Jeg tror, at EU allerede har accepteret projektet. USA og de enkelte medlemslande i Centraleuropa – med undtagelse af Bulgarien – presser dog på for at man genovervejer beslutningen. Så i øjeblikket er der uvished om projektet, men der er stærke kræfter i Bruxelles, der taler for projektet. Det er primært regeringen i USA og de enkelte medlemslande i Centraleuropa – med undtagelse af Bulgarien – som har lobbyeret imod gasrøret. Så i øjeblikket er projektets fremtid uafgjort.
Hvad angår regulering, ser Nord Stream 2 ikke ud til at leve op til EU’s nuværende energilove. Gazprom argumenterer for, at Nord Stream 2 er et gasrør fra gaskilden til selve forbrugsdestinationen, hvilket ville kvalificere det som en undtagelse fra EU’s energilove. Men det er ikke tilfældet med Nord Stream, da gassen kommer fra adskillige felter, der befinder sig tusinder af kilometer borte. Gazprom hævder desuden, at Nord Stream er fordelagtig for Europa, da det sikrer en alternativ transportrute for den russiske gas og dermed mindsker de nuværende risici ved transporten gennem Ukraine.
RÆSON: Det virker som om, at EU-Kommissionen er meget splittet omkring projektet. På den ene side har den forsøgt at øge reguleringen af Nord Stream 2 på forskellige måder, og på den anden side har den ikke forsøgt at blokere projektet direkte. Siger du, at der ikke er nogen vej tilbage?
VLADIMIROV: Nej, det påstår jeg ikke. Jeg påstår, at EU hælder mod at acceptere projektet, men møder meget modstand – deriblandt fra Danmark.
RÆSON: Desuden har talskvinden for EU-Kommissionen udtrykt, at Kommissionen ikke bryder sig om Nord Stream 2 politisk.
VLADIMIROV: Politisk, ja. Men som sagt er der meget indflydelsesrig lobbyisme for projektet i Bruxelles, og det er ikke kun fra Ruslands side. Det kommer også fra større vesteuropæiske virksomheder såsom Shell, der har lovet at finansiere projektet. Det gør de, fordi de håber, at de vil få andel i olie- og gasfelterne i det vestlige Sibirien. Det er således en stor mulighed for virksomhederne, som er udfordret af de lave priser, da man kan få adgang til oliefelter, der stadig producerer olie til 10 dollars pr. tønde. Disse vesteuropæiske virksomheder kan faktisk tabe penge på Nord Stream 2, men i sidste ende håber de på at få andel i de russiske olie- og gasfelter og hermed kompensere for tabene.
“Der er meget indflydelsesrig lobbyisme for projektet [NS2] i Bruxelles, og det er ikke kun fra Ruslands side”
_______
RÆSON: Hvad vil de primære konsekvenser for EU’s energisikkerhed være, hvis EU siger ja til Nord Stream 2?
VLADIMIROV: Der vil være en endnu stærkere afhængighed af russisk gas. Central- og Østeuropa vil have færre forbindelser til alternative kilder. Desuden vil EU ikke være i stand til at holde dets løfte om at sikre en omfattende gasdiversificering. Det Transadriatiske Gasrør vil sikre transport af gas til Italien, men hvis det er det eneste større diversificeringsprojekt, som EU får gennemført, er det simpelthen ikke nok. I øjeblikket udgør russiske forsyninger omkring en tredjedel af EU’s gasforbrug, og jeg tror, at denne andel vil stige. En af konsekvenserne ved Nord Stream 2 er, at Ruslands markedsandel nok vil stige til omkring 40 pct., hvilket delvist skyldes Tysklands forbrug. Nedlukningen af atomkraftværker og den store modstand mod fossile brændstoffer medfører, at Tyskland fortsat vil forbruge meget gas i fremtiden, blandt andet for at skifte til et energisystem der beror på et lavere forbrug af karbon. Dermed vil Nord Stream 2 have en enorm effekt i Tyskland, og siden Tyskland er Europas energicenter, vil det transformere energisituationen i hele Europa.
Fremtidsudsigter
RÆSON: Den polske premierminister, Mateusz Morawiecki, har for nylig udtalt sig om Nord Stream 2. Han har sagt, at ”den reelle fare ligger i den kendsgerning, at Rusland kan påbegynde en massiv offensiv mod Ukraine uden frygt for at skade Ukraines gasledningsinfrastruktur og besværliggøre Gazproms eksport til Vesten”. Er dette et realistisk scenarie?
VLADIMIROV: Jeg tror ikke, at Rusland planlægger nogen omfattende invasion af Ukraine. Det er der ingen grund til. En omfattende invasion vil være umulig at vinde på lang sigt, og den vil indebære en fuldkommen isolation af Rusland fra det internationale samfund. Men Rusland kan udnytte det faktum, at Naftogaz mangler penge til at lægge pres på regeringen for et potentielt stop af gastransit efter 2019. Generelt foretrækker Rusland at anvende indirekte former for indflydelse og kontrol snarere end direkte.
Krim-halvøen og Donbass var undtagelserne fra denne regel. De passer ind i det større billede, hvor Rusland forsøger at omringe sig selv med bufferstater for at styrke sin sikkerhed. Men når det handler om ekstern indflydelse, går Rusland oftest efter at påvirke lokale politikere. Rusland er bevidst om, at det ukrainske folk er ved at være træt af Poroshenko og dem, der kom til magten efter revolutionen i 2014. Flere af dem, der venter på at kunne komme til magten, såsom Julia Timoshenko, har desuden et konstruktivt forhold til Rusland. De ved, hvordan man kan lave aftaler med Rusland og forhandle, således at både russiske oligarker og de selv kan drage nytte af det. Hvis Rusland kan overtage kontrollen i Ukraine i al stilhed som det har gjort før, hvorfor så gennemføre en invasion?
RÆSON: For mere end en måned siden annoncerede Gazprom, at det vil lukke hundredvis af arbejdspladser i udlandet. Nogle kilder påstår, at dette er et udtryk for en ny udvikling – russiske virksomheder lukker i Vesten, og arbejdspladserne flyttes til Rusland. Er det en ny tendens? Kan denne udvikling påvirke Nord Stream 2?
VLADIMIROV: Gazprom mangler penge i øjeblikket, og det har brug for at spare på ressourcerne, hvor det er muligt, for at kunne finansiere dets aktieposter i Nord Stream 2 på den ene side, men også dets enorme udviklingsprojekter i de østlige sibiriske felter, som koster omkring 10 milliarder dollars om året. Disse felter er nødvendige, hvis Rusland vil vedligeholde dets energiforbindelser til Asien.
Derudover er Rusland begyndt at afmontere de gasrør, der skulle have suppleret South Stream og TurkStream-projekterne; Ruslands ”sydlige korridor”, som blev bygget med henblik på at levere 63 billioner kubikmeter gas. Lige nu har de kun planer om et rør i Sortehavet, hvilket er Turkish Stream I. Resten af gasinfrastrukturen – som blev bygget for at tilfredsstille korrupte netværk i Rusland og folk fra Putins omgangskreds – er ved at blive nedlagt, fordi Gazprom ikke har råd til at færdiggøre projekterne. Gazprom har heller ikke brug for dem. Så det her er en langsigtet proces, hvor Gazprom forsøger at fikse sine interne økonomiske problemer. Faldet i olie- og gaspriser betyder, at kagen er blevet mindre, og der er derfor også mindre at stjæle. Gazprom er derfor nødt til at fokusere på sine hovedprioriter, og den største prioritet lige nu er Nord Stream 2. ■
“Faldet i olie- og gaspriser betyder, at kagen er blevet mindre, og der er derfor også mindre at stjæle. Gazprom er derfor nødt til at fokusere på sine hovedprioriter, og den største prioritet lige nu er Nord Stream 2”
_______
Martin Vladimirov er Master of Arts i International Affairs (MAIA) fra School of Advanced International Studies (SAIS) på John Hopkins University, hvor han specialiserede sig i energiressourcer og miljø. For tiden arbejder han for den europæisk politiske tænketank, Center for Study of Democracy, i Sofia, Bulgarien, og er specialiseret i europæisk energisikkerhed og russisk udenrigspolitik. ILLUSTRATION: En silhuet af en mand foran Gazproms logo [foto: AA/ABACA / Scanpix]