Professor Martin Marcussen: Danmarks udenrigstjeneste er alt for lille. Kunne vi i det mindste ikke udnytte alle de udenlandske ambassader, der ligger her til lands?

Professor Martin Marcussen: Danmarks udenrigstjeneste er alt for lille. Kunne vi i det mindste ikke udnytte alle de udenlandske ambassader, der ligger her til lands?

04.03.2019


Denne artikel er gratis. Men fuld adgang til RÆSON kræver årsabonnement: 250 kr./200 for studerende+pensionister (inkl. 4 trykte magasiner sendt med posten, nye betalingsartikler hver uge, rabatter, fordele og fribilletter) – klik her

Vi har ikke længere det, der skal til for at optræde som en dagsordensættende ”smartstat” på den internationale scene. Men der er faktisk noget, vi kan gøre for at rette op på situationen – vi kan forberede os godt på hjemmebane, inden vi stiller op på udebane.

Analyse af Martin Marcussen

Fra småstat til smartstat
Små lande har behov for al den hjælp, de kan få på den internationale scene. De knytter sig typisk til en stor stat, der til gengæld tilbyder dem beskyttelse. De slutter sig også ofte til en række mellemstatslige organisationer, hvor de sammen med andre små stater kan lave alliancer. I begge tilfælde håber den lille stat, at den kan undgå at blive kørt over i de internationale styringsprocesser.

Dansk udenrigspolitisk strategi følger dette småstatsmanuskript meget nøje. Danmark hører til ét af de lande i verden, der er med i flest mellemstatslige organisationer, og når Danmark går i krig, sker det sammen med USA og Storbritannien.

Især efter Den Kolde Krigs afslutning har skiftende danske regeringer imidlertid leget med tanken om at tilføje endnu en dimension til småstatsstrategien – nemlig idéen om smartstaten. Tanken er, at globaliseringen har gjort det muligt for særligt kreative, proaktive, ekstroverte, velforberedte og flittige småstater at spille en selvstændig dagsordenssættende rolle i international politik. Hvis Danmark er tilstede og synlig rundt om i verden, kan Danmark komme til at spille en rolle, der tidligere kun var tiltænkt store stater i international politik.

Det gik rigtigt godt i nogle år. Mest bemærkelsesværdigt er nok den danske udenrigspolitiske indsats i Baltikum: I august 1991 genoprettede Danmark som det første land i verden de diplomatiske forbindelser med de baltiske lande. Sovjetunion eksisterede stadig, og her var man rasende på Danmark. Men vi gjorde det alligevel. Andre lande fulgte hurtigt efter, men Danmark var først, og den dag i dag bruger ambassadørerne fra disse lande enhver given lejlighed til at vise deres taknemmelighed over for den danske indsats.

Betingelserne for at kunne optræde som en smartstat i international politik er imidlertid ganske krævende. Det er nødvendigt, at smartstaten råder over en betydelig udenrigstjeneste. Det er ressourcekrævende at tage en førerposition i den internationale konkurrence. Og konkurrencen om global synlighed er ubarmhjertigt hård. Danmark er ikke den eneste (små)stat, der ønsker at sætte sit aftryk på verdens gang.

For det andet skal smartstatens diplomater både have en lang række forskelligartede kompetencer og have stor autonomi og ikke mindst god tid til at sætte en dagsorden. Smartstatens diplomater skal være fagligt dygtige, men de skal også kunne tænke politisk og have modet til at træde frem på scenen med synspunkter, som måske endda er upopulære hos større stater.

Endelig skal smartstatens diplomater have et produkt at sælge: En overlegen samfundsmodel, der leverer afprøvede løsninger på problemer, alle andre lande kæmper med.

 

Der mangler akut driftsmidler i udenrigstjenesten […] Der eksisterer stort set ingen ledige ressourcer i udenrigstjenesten, der kan anvendes på dagsordenssættende diplomatisk aktivitet
_______

 

Danmark er ikke længere en smartstat
Danmark lever sandsynligvis ikke længere op til to af disse tre kriterier. Der mangler akut driftsmidler i udenrigstjenesten. Målt i forhold til indbyggertallet er den danske udenrigstjeneste den mindste i Norden. Siden 2001 er driften blevet beskåret med over 30 pct. Og det er en budgetsituation, der efter planen vil forværres yderligere de kommende år. Der eksisterer stort set ingen ledige ressourcer i udenrigstjenesten, der kan anvendes på dagsordenssættende diplomatisk aktivitet. Kun på ét punkt, nemlig når det kommer til ”techplomacy” og tech-ambassadøren (Casper Klynge), som er den første i verden, kan man med god ret hævde, at Danmark er med til at sætte en international dagsorden.

Hertil kommer, at der mangler et incitament blandt landets diplomater til at træde i karakter. Langt de fleste danske ambassader allokerer deres få mandskabsressourcer i retning af de kommercielle aktiviteter. Der er nemlig hvert år et betydeligt indtjeningsmål, der skal indfries, som var ambassaderne salgsafdelinger i en privat virksomhed. Der skal kort sagt leveres et væld af timebetalte konsulentydelser af forskellig slags til danske organisationer og erhvervsvirksomheder, som ønsker at gøre sig på de internationale markeder. Først når indtjeningsmålet er sikret, kan der rettes opmærksomhed mod de mere udadvendte og politisk orienterede aktiviteter. Dog ikke på en måde, vel at mærke, der kan træde nogle af de store spillere som eksempelvis Kina over tæerne.

Hvis det havde været vilkårene i 1991, er det tvivlsomt, om Danmark havde formået at gribe den historiske mulighed for at være foregangsland i indlemmelsen af de baltiske lande i verdenssamfundet.

Kun på ét punkt lever Danmark op til kriterierne for at optræde som smartstat på den internationale scene. Danmark er stadig et modelland, der tiltrækker sig global opmærksomhed. På så forskellige områder som klima, miljø og energi på den ene side og tillid, lighed og sammenhængskraft på den anden opfattes den danske samfundsmodel som noget helt unikt og beundringsværdigt.

Det er da også denne samfundsmodels mange aspekter, og ikke først og fremmest Danmarks militære aktivisme, som de udenlandske diplomater i Danmark efterspørger viden om. Selvom danskerne måske selv betragter den danske samfundsmodel med en stigende grad af skepsis, er det især på grund af denne samfundsmodel, at Danmark har en vis diplomatisk tiltrækningskraft. Vi er ikke i stand til at tiltrække så mange udenlandske diplomater som eksempelvis Holland og Sverige, men vi har alligevel over 70 ambassader i København, hvilket må siges at udgøre et ganske stort diplomatisk korps.

 

De [udenlandske diplomater] kunne potentielt udgøre en kolossal ressource af viden og kontakter, der kan tages i anvendelse i forsøget på at sætte dagsordener ude i verden
_______

 

Udenlandske diplomater som en ressource for Danmark
Hvis betingelserne for at optræde dagsordensættende på den internationale scene ikke længere er til stede, hvad kunne en ægte smartstat så gøre? Ét sted, hvor der kunne sættes ind, har netop med de udenlandske diplomater i København at gøre. De kunne potentielt udgøre en kolossal ressource af viden og kontakter, der kan tages i anvendelse i forsøget på at sætte dagsordener ude i verden. I dag er det imidlertid ikke et potentiale, der udnyttes fuldt ud. Faktisk overhovedet ikke, hvis man skal tro mange af disse udenlandske diplomater.

Flere af dem fortæller, hvordan de oplever, at det er vanskeligt ikke bare at identificere en relevant person at tale med i den danske centraladministration, men også at skabe en mere kontinuerlig dialog. De fortæller, at for dem er dialogen vigtig, fordi det er via denne samtale, at der skabes gensidig tillid og dermed et grundlag for at samarbejde. De fortæller endvidere, at de ofte bliver inviteret til festlige seancer for hele det diplomatiske korps, men at der ikke rigtig er nogen i den offentlige forvaltning, der udsender målrettede invitationer med henblik på samtale. Ydermere fortæller de, at hvis de selv udsender invitationer til samtaler med embedsmænd og danske folketingspolitikere, får de ofte afslag med henvisning til, at der ikke er nogen klar dagsorden, at det foreslåede møde er placeret uden for arbejdstid, eller at det er mere relevant for ambassadøren at mødes med andre personer i det danske system. Endelig er det mit indtryk fra en lang række samtaler med en bred skare af udenlandske diplomater i Danmark, at det især er diplomater uden for den nordeuropæiske kulturkreds, der finder det ganske vanskeligt at navigere på den danske politisk-administrative scene.

Den internationale dagsorden forberedes hjemmefra
Det er en overraskelse, at langt de fleste udenlandske diplomater i Danmark ikke bringes i spil gennem mere klassisk diplomatisk relationsopbygning. For det første fordi enhver diplomatisk indsats ude i verden tager afsæt i, at man har gjort sit hjemmearbejde ordentligt, herunder at skabe og opretholde konstruktive relationer til det diplomatiske miljø i København. Det er noget, som den eksporterende del af det danske erhvervsliv for længst har forstået. De ved udmærket, at den herboende ambassadør skriver indberetninger til hjemlandet. De ved også, hvor meget det betyder, at den udenlandske ambassadør ikke bare har et godt kendskab til en given dansk erhvervsvirksomhed, men også har forstået, hvad denne virksomhed har behov for – og i øvrigt videreformidler disse behov til relevante aktører i sit hjemland. Kuglerne til et succesfuldt samarbejde ude i verden støbes i Danmark.

 

Den manglende kapacitet ude i verden søges tilsyneladende ikke kompenseret herhjemme ved at trække mere på de udenlandske diplomater
_______

 

For det andet er det overraskende, at de herboende ambassadører – med deres brede netværk i deres hjemlande – ikke trækkes ind i det danske politisk-administrative system som kilder til viden om alle mulige forhold. Overraskelsen bliver så meget desto større al den stund, at den danske udetjeneste som nævnt har fået en meget lille tyngde med få udsendte diplomater og meget smallere bredde med færre ambassader og konsulater. Den manglende kapacitet ude i verden søges tilsyneladende ikke kompenseret herhjemme ved at trække mere på de udenlandske diplomater.

Måske er vi bare stadigvæk en småstat
Årsagerne til, at det udenlandske diplomatiske korps i Danmark ikke bringes mere i spil i forsøget på at komme godt fra start på den internationale scene, kan være flere.

Det er nok ikke et holdbart argument at hævde, at diverse kontorchefer i centraladministrationen ikke har tid til at engagere sig i en dialog med de herboende ambassadører. Når de meget travle ledere for de store danske erhvervsvirksomheder og -organisationer aktivt vælger at prioritere noget af deres sparsomme tid til netop relationsopbygning, burde også centraladministrationen og medlemmer af Folketinget kunne finde plads i kalenderen.

Årsagen til den manglende relationsopbyggende adfærd kan muligvis nærmere findes i det forhold, at vi i Danmark har ladet os beruse af en selvfortælling om, at vi er bedst til det hele og derfor ikke kan lære noget af andre. Her hopper kæden tydeligvis af. En smartstat er altid på udkig efter idéer, viden og nye relationer. En smartstat har aldrig nok i sig selv men er derimod offensiv i relationsopbygningen hjemme såvel som ude. Danmark er ikke en smartstat alene af den grund, at vi i andres øjne har en succesfuld samfundsmodel. Vi er først en smartstat i det øjeblik, vi forstår at kanalisere det danske samfunds kvaliteter over i en dagsordensættende adfærd på den internationale scene. ■

 

Årsagen til den manglende relationsopbyggende adfærd kan muligvis nærmere findes i det forhold, at vi i Danmark har ladet os beruse af en selvfortælling om, at vi er bedst til det hele og derfor ikke kan lære noget af andre
_______

 



Martin Marcussen (f. 1966) er professor i international forvaltning ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Han har sammen med ambassadør Svend Roed Nielsen skrevet bogen ”På mission i Danmark. Diplomatisk tiltrækningskraft til debat” (DJØF Forlag, 2019), der blandt andet på baggrund af samtaler med udenlandske diplomater i Danmark fra 36 forskellige lande diskuterer Danmarks diplomatiske tiltrækningskraft. ILLUSTRATION: Frankrigs daværende ambassadør i Danmark, Francois Zimeray, sammen med statsminister Lars Løkke Rasmussen ved Den Franske Ambassade i København efter terrorangrebene i Paris, november 2015 [foto: Francis Joseph Dean/Scanpix]
Artiklen er redigeret af David Rischel og Jakob Kromann.