
Militæranalytiker Anders Puck Nielsen: Ruslands ulovlige forbudszoner ud for Krim-halvøen øger risikoen for væbnede konfrontationer med Ukraine
18.05.2021
.Ukraine kan på den ene side ikke leve med at få begrænset sin bevægelsesfrihed til søs, men vil heller ikke risikere fængsling af skibsbesætninger, der bryder forbudszonerne. Det giver en alvorlig risiko for væbnede konfrontationer til søs i løbet af sensommeren eller efteråret. Og det er så det tidspunkt, hvor Rusland planlægger at afholde militærøvelsen Zapad, hvor de mobiliserer op mod 100.000 soldater i grænselandet til Ukraine. Det lægger op til at blive en intens sommer.
Analyse af Anders Puck Nielsen
I april 2021 gennemførte Rusland en massiv magtdemonstration over for Ukraine. Det foregik med troppeopbygninger på den russisk-ukrainske grænse i en størrelsesorden på op imod 150.000 soldater og en større flådeøvelse i Sortehavet. Til søs samlede man en flådestyrke med enheder fra fire forskellige flåder og en massiv tilstedeværelse af landgangsskibe. Budskabet var ikke til at tage fejl af: Rusland var klar til en invasion af Ukraine fra både landsiden og søsiden.
Den umiddelbare risiko for krig ser ud til at være overstået for nu, idet Rusland har trukket de fleste soldater tilbage til deres kaserner. De har dog efterladt en del militært udstyr i grænseområderne, angiveligt fordi det er praktisk, når enhederne alligevel skal tilbage igen til september til den store militærøvelse ”Zapad-2021”. Helt fredeligt er det altså ikke, for der ligger en underforstået trussel om, at situationen kan eskalere igen, hvis ikke Ukraine makker ret.
Men ud over det militære udstyr i grænseområderne har Rusland også efterladt en gevaldig hovedpine for både Ukraine og Vesten i Sortehavet. De har nemlig indført en række maritime forbudszoner, hvor det angiveligt er forbudt for andre at sejle. Forbudszonerne er klart ulovlige, og de virker nærmest som designet til at give ballade. For Ukraine vil de medføre enorme praktiske problemer, og for Vesten giver de nogle principielle udfordringer. Derfor er man både i Ukraine og i Vesten nu nødt til at overveje, hvordan man vil forholde sig til de russiske forbudszoner i området.
På den ene side kan man ikke bare lade Rusland slippe afsted med at tryne deres naboer og diktere nogle regler, der indskrænker bevægelsesfriheden til søs i strid med international ret. Men på den anden side har Rusland også demonstreret vilje til militær konfrontation, og der er således en betydelig risiko for, at Ukraine og Rusland i løbet af de kommende måneder kan ende i en væbnet duel om disse forbudszoner.
Man [kan] ikke bare lade Rusland slippe afsted med at tryne deres naboer og diktere nogle regler, der indskrænker bevægelsesfriheden til søs i strid med international ret
_______
Rusland har indført tre ulovlige forbudszoner
Konkret har Rusland indført tre zoner omkring den omstridte halvø Krim, hvor retten til uskadelig passage i perioden fra den 24. april til den 31. oktober 2021 er suspenderet for udenlandske orlogsskibe og statsskibe. Dette gælder ikke for andre typer af skibe, så kommerciel trafik kan fortsat finde sted. Det er altså ikke, fordi der sker noget farligt i disse områder, som indebærer en sikkerhedsrisiko for skibstrafikken.
Alle disse zoner er inden for 12-sømilegrænsen og ligger på det, som Rusland mener, er deres territorialfarvand. De tre zoner er markeret på kortet nedenfor.
Kilde: Omtrentlig gengivelse af de russiske forbudszoner på baggrundskort fra OpenSeaMap.org
Rusland siger, at forbudszonerne ikke lukker for det vigtige Kertj-stræde, som forbinder Sortehavet med det Azovske Hav. Ukraine har en kyststrækning og flådeenheder i begge disse have, og uden fri passage gennem Kertj-strædet vil skibene i det Azovske hav være fanget. For flåden vil det betyde, at en del af skibene er afskårne og sårbare, og hvis handelstrafikken påvirkes, vil det gå hårdt ud over vigtige havnebyer som Mariupol.
Det er også en lodret forkert påstand, som Moskva fremfører ift. Kertj-strædet. Ganske vist er selve strædet ikke omfattet af en forbudszone, men det er de sydlige adgangsveje til strædet. Reelt har Rusland altså indført en 6-måneders blokade af Kertj-strædet for ukrainske flådeenheder og andre statsskibe.
De to andre forbudsområder ved sydspidsen og vestpynten af Krim er ud fra en praktisk synsvinkel mindre problematiske: Man kan relativt let sejle udenom. Til gengæld medfører de nogle principielle spørgsmål, som direkte udfordrer Vesten. Forbudszonerne er nemlig en klokkeklar overtrædelse af Havretskonventionen, som er det mest grundlæggende regelsæt for havretten.
Fra et vestligt synspunkt er Krim ikke russisk. Rusland kan ikke lave regler over ukrainsk territorialfarvand; det kan kun Ukraine. Derfor kan Vesten umuligt anerkende, at disse forbudszoner findes
_______
De juridiske problemer med forbudszonerne
Fra russisk side er der ikke kommet nogen meningsfuld forklaring på forbudszonerne. Det nærmeste, man kommer, er nogle udtalelser om, at Vesten burde holde op med at spekulere i, hvad forklaringen kan være, fordi der er tale om russisk territorialfarvand, og Rusland har ret til at gøre, hvad de vil. Dette russiske ”argument” er juridisk forkert: Havretten giver ikke stater ret til at gøre, som de vil på eget territorialfarvand. Faktisk er uskadelig passage kun et aktuelt begreb på territorialfarvandet, for udenfor er der internationalt farvand.
Ud fra en juridisk vinkel er der tre fundamentale problemer ved Ruslands forbudszoner i Sortehavet – og altså tre regelsæt, som bliver udfordret. Desuden er der et regelsæt mere, som faktisk ikke spiller nogen rolle, men som det er nødvendigt at kende, fordi det ofte fejlagtigt fremhæves. Disse fire juridiske problemstillinger er:
- 1) Farvandet omkring Krim er ikke russisk
Fra et vestligt synspunkt er Krim ikke russisk. Rusland kan ikke lave regler over ukrainsk territorialfarvand; det kan kun Ukraine. Derfor kan Vesten umuligt anerkende, at disse forbudszoner findes. Hvis man accepterer, at Rusland kan oprette forbudszoner i territorialfarvandet omkring Krim, har man også indirekte anerkendt, at Krim er russisk.
- 2) Det bryder aftalen om det Azovske Hav
Det Azovske Hav er det, som i havretslig jargon kaldes et lukket eller delvist lukket havområde. Det betyder, at en række af Havretskonventionens regler ikke gælder for dette farvand. Derimod skal Rusland og Ukraine i fællesskab aftale reglerne for, hvordan de forvalter det Azovske Hav. Dette har de gjort ved en gensidig aftale fra 2004, som klart beskriver, hvordan begge stater har adgang til farvandet og uhindret passage af Kertj-strædet.
Det er altså en klar overtrædelse af de bilaterale aftaler om det Azovske Hav, når Rusland de facto indfører en blokade af Kertj-strædet for ukrainske flådefartøjer og statsskibe.
- 3) Det bryder havretskonventionens regler om uskadelig passage
Uskadelig passage er et begreb, som er defineret i Havretskonventionens artikler 17-19. Skåret ind til benet betyder det, at alle skibe har ret til at passere igennem andre staters territorialfarvand, hvis det er en naturlig del af deres rute. Denne ret gælder for krigsskibe såvel som alle andre typer af skibe. Passagen skal foregå uden unødige ophold, og man må ikke lave nogen former for operationer undervejs – man må udelukkende sejle igennem.
Hvis man bare kunne suspendere denne ret, ville det rykke ved de grundlæggende principper om fri bevægelighed på verdenshavene – og ved Havretskonventionens troværdighed i det hele taget. Retten til uskadelig passage handler altså netop om at passere hinandens territorialfarvand, og det er noget vrøvl, når Rusland siger, at de kan suspendere den ret.
- 4) Montreux-konventionen har ikke noget med sagen at gøre
Endeligt er det værd at nævne Montreux-konventionen fra 1936, som omhandler reglerne for passage gennem de tyrkiske stræder. Denne konvention sætter en række grænser for hvilke typer af krigsskibe, som må være i Sortehavet, og den definerer en række grænser for stater, som ikke har en kystlinje til Sortehavet. Blandt andet må der kun være en vis samlet tonnage af fremmede orlogsskibe samtidig, og disse må maksimalt opholde sig i Sortehavet i 21 dage.
Montreux-konventionen har absolut intet med de russiske forbudszoner ved Krim at gøre. Konventionen er imidlertid afgørende at nævne, fordi det er et klassisk trick til at skabe forvirring at bringe den på banen. På de sociale medier er det nærmest en naturlov at enhver diskussion om Sortehavet fører til, at nogen nævner Montreux-konventionen.
Blokaden af Kertj-strædet giver Rusland en klemme på Ukraine, som kan bruges til at få indrømmelser i forbindelse med et topmøde [mellem landene]. Samtidig indebærer blokaden dog også en helt konkret trussel om, at tingene kan eskalere
_______
Ukraine er i en kattepine, og risikoen for konflikt vil vokse frem mod sensommeren
Ud over de nævnte juridiske problemstillinger er der også en række praktiske udfordringer – især for Ukraine. Det vil være svært at leve med, at flåden i det Azovske Hav er afskåret fra resten af Ukraines flåde, da det er nærmest umuligt at operere et søværn på den måde. Det ukrainske valg står mellem at udfordre den russiske blokade af Kertj-strædet eller at acceptere de praktiske følger og en total ydmygelse.
Men dilemmaet er stort, for Rusland har tidligere demonstreret vilje til at anvende magt over for ukrainske skibe i den slags situationer. I 2018 førte en tilsvarende episode til, at den russiske kystvagt vædrede, skød på og arresterede tre ukrainske orlogsskibe, og besætningerne blev fængslet i næsten et år.
Ukraine har således et klart billede af, hvad det kan medføre at trodse de selvbestaltede russiske forbudszoner. Det vil ikke være nogen let beslutning at bede en besætning om at sejle gennem Kertj-strædet vel vidende, at de givetvis ender i et russisk fængsel. Men derfor kan det blive nødvendigt at gøre det alligevel, for Ukraine kan ikke leve med, at Rusland omskriver reglerne for det Azovske Hav.
I kølvandet på de massive troppeopbygninger i april er der nu tale om et muligt topmøde mellem Ruslands præsident Putin og Ukraines præsident Zelenskij. De har indtil videre ikke kunnet blive enige om detaljerne, og det er uvist, om mødet kommer til at finde sted. Men blokaden af Kertj-strædet giver Rusland en klemme på Ukraine, som kan bruges til at få indrømmelser i forbindelse med sådan et topmøde. Samtidig indebærer blokaden dog også en helt konkret trussel om, at tingene kan eskalere, såfremt Ukraine ikke føjer sig.
Så længe der er håb om et succesfuldt møde mellem Putin og Zelenskij, vil Ukraine formentlig ikke udfordre den russiske blokade af Kertj-strædet. Men efterhånden som tiden går, vil sandsynligheden også stige for, at Ukraine vil stå på sin ret. Hvis topmødet ender i en fiasko, og de praktiske følger af blokaden begynder at gøre ondt, vil risikovilligheden også stige.
Det er dermed sandsynligt, at vi kan se væbnede konfrontationer til søs i løbet af sensommeren eller efteråret. Og det er så det tidspunkt, hvor Rusland planlægger at afholde øvelsen Zapad, hvor de mobiliserer op mod 100.000 soldater i grænselandet til Ukraine. Det lægger således op til at blive en intens sommer.
Hvis Vesten accepterer, at Rusland kan suspendere retten til fri bevægelighed på havene i dette hjørne af Sortehavet i en begrænset periode, kan det vise sig at være en glidebane
_______
Vesten må tage stilling
For Vesten indebærer situationen flere dilemmaer. For det første må man tage stilling til, hvordan man støtter Ukraine og samtidig undgår, at konflikten eskalerer. Og for det andet er man nødt til at beslutte sig for, hvad man gør ved Ruslands udfordring af den internationale havret.
Hvis man accepterer, at Rusland kan suspendere retten til fri bevægelighed på havene i dette hjørne af Sortehavet i en begrænset periode, kan det vise sig at være en glidebane. Er man så også parat til, at Rusland gør disse zoner permanente? Vil man også acceptere, at Rusland indfører tilsvarende zoner andre steder – som i Østersøen eller Arktis?
Det oplagte og også dramatiske spørgsmål er, om Vesten vil gennemføre såkaldte freedom of navigation operationer (FONOPS). Det går i store træk ud på, at man sejler gennem et omstridt farvand for at demonstrere sin ret til at gøre det. Sådanne operationer gennemfører Vesten jævnligt over for Kina i fx Taiwanstrædet. Vesten kan ikke gennemføre FONOPS i den østlige forbudszone ved indsejlingen til Kertj-strædet, for de vestlige skibe har ikke ret til at sejle i det Azovske Hav. Men man kunne godt sende vestlige krigsskibe en tur gennem den sydlige eller vestlige af Ruslands forbudszoner.
I de senere år har Vesten flere gange hæftet prædikatet FONOPS på, når vi har gennemført flådeøvelser i nærheden af russisk territorium, fx i Barentshavet. Det har til tider virket søgt, fordi besejlingsfriheden i disse farvande ikke har været truet, og Rusland har opført sig i overensstemmelse med international lov. Men nu er der en konkret situation i Sortehavet, hvor Vesten med fuld ret kunne gennemføre sådanne operationer for at stå vagt om havretten.
Uanset hvordan Vesten reagerer, vil det sende signaler til Moskva, der kan føre til eskalation. Hvis man ikke gør noget, er det et budskab om, at Rusland næste gang godt kan presse citronen mere. Og hvis man gennemfører FONOPS, kan det føre til konfrontationer med den russiske kystvagt eller flåde på havet.
Det er vigtigt at huske, at Rusland udmærket kender havretten. De ved godt, at der ikke er nogen juridiske argumenter for at suspendere retten til uskadelig passage. Det er således vanskeligt at få øje på andet formål med disse zoner end at provokere for at undersøge, hvad reaktionen vil være. Det taler for, at Rusland formentlig vil trække følehornene til sig, såfremt de bliver presset på spørgsmålet. Men omvendt vil det indebære en risiko for Vesten at gå den vej, og det bliver spændende, om man er parat til at gøre det. ■
Uanset hvordan Vesten reagerer, vil det sende signaler til Moskva, der kan føre til eskalation. Hvis man ikke gør noget, er det et budskab om, at Rusland næste gang godt kan presse citronen mere
_______
Anders Puck Nielsen (f. 1979) er orlogskaptajn og militæranalytiker ved Forsvarsakademiets Center for Maritime Operationer. ILLUSTRATION: Ukrainsk militær foretager en øvelse med kampvogne i Donetsk-regionen i Ukraine 24. april 2021, hvor der samtidig fandt kampe sted i samme region [Foto: Aa/Abaca/Ritzau Scanpix]