Lily Salloum Lindegaard om COP28: Klimafonden er et afgørende skridt for klimaforhandlingernes troværdighed

02.12.2023


”De mest sårbare lande, som har lidt mest under klimaforandringerne, har bragt spørgsmålet om finansiering af tab og skaber på banen gentagne gange over en lang årrække og har ikke fået noget ud af dét internationale system, der er sat i verden for at håndtere netop de problemer. Derfor er aftalen om en fond til tab og skader et stort og vigtigt skridt. Men der er lang vej endnu, før pengene når ud til dem, der har brug for dem.”

Interview af Janus Elmstrøm Lauritsen

Ved det igangværende COP28 er der lige kommet en aftale om en ny fond til klimarelaterede tab og skader. Hvad indebærer aftalen?

Aftalen indebærer, at der skal være finansiel støtte til at adressere tab og skader – ikke bare forebygge – og at pengene skal gå til ’udviklingslande, som er særligt sårbare overfor klimaforandring’. I forhold til, hvor finansieringen skal komme fra, åbner aftalen for bidrag fra alt og alle, men opfordrer ilandene til at føre an. Indtil videre er der næsten en halv million dollars, som forskellige lande har lovet til fonden, herunder Danmark, som har lovet 175 millioner kroner til fonden og yderligere 175 millioner til andre projekter med tab og skader.

Aftalen indebærer også den meget omstridte beslutning om, at Verdensbanken skal administrere fonden de første fire år med mulighed for at dette kan ændres derefter. Det var et vigtigt krav fra USA, som mange udviklingslande har været utilfredse med, bl.a. fordi de synes, USA har alt for meget magt i Verdensbanken. Derfor frygter de, at stemmer fra de lande, der har brug for støtten, ikke vil få lige så meget plads.

Hvilke udfordringer står tilbage?

Nu skal man gå fra aftalen på papiret til at få pengene derud, hvor der er behov for dem – og det er en stor opgave. Vi har set andre nye klimainstitutioner, fx det tekniske netværk til tab og skader, Santiago Netværket, hvor operationalisering har været en ret langtrukken proces. Og det at etablere en ny klimafond er en stor sag.

Landene skal også blive enige om, hvordan forskellige behov skal prioriteres. Mange forventer, at meget klimaramte udviklingslande samt de fattige, små østater vil være i første række. Men allerede der er der et ret stort behov. Samtidig vil andre lande med mere robuste økonomier også gerne modtage støtte: Tyrkiet kom fx på banen i de forhandlinger, hvor fonden kom på plads og understregede, at de også er meget klimasårbare og ikke vil ’efterlades tilbage.’

Derudover er der stadig spørgsmål om, hvordan fonden styres og af hvem. Der kommer en bestyrelse, som kommer til at stå for mange af de spørgsmål, og man skal også lægge en linje for de principper, som skal være grundlag for fondens styring – der er fx en række lande, der kalder for en menneskerettighedsbaseret tilgang, hvilket er langt fra den markedsbaserede tilgang, Verdensbanken fremfører.

Så der er stadig ret meget, landene skal tage sig af, for at få fonden i gang.

Fonden kommer på baggrund af stigende fokus på klimakompensation til de hårdest ramte lande, der har færrest ressourcer til at håndtere konsekvenserne af klimaforandringer. Hvor ulige rammer klimaforandringernes konsekvenser?

Klimaforandringerne rammer verdens lande ganske ujævnt, både på grund af geofysiske forskelle – dvs. deres geografiske placering og fysiske omgivelser – og samspillet med de eksisterende sociale og politiske kontekster i landene. Især de sårbare lande med mindre infrastruktur og svagere institutioner lider under konsekvenserne. Når disse faktorer kombineres, oplever mange lande, især i det globale syd, betydeligt værre konsekvenser. Og det er ofte de samme lande, der historisk har udledt mindre CO2, der nu lider mest. Det skaber en ulige byrde, hvor industrialiserede lande, der har udledt mere, ikke rammes lige så hårdt som de mindre udviklede lande

 

En række lande har presset på og sagt, at nu er det på tide: Vi kan mærke de her konsekvenser nu, klimaforandringernes konsekvenser er blevet virkelighed, og vi har brug for støtte
_______

 

Hvilke lande bliver særligt hårdt ramt?

Et eksempel er Afrikas horn, hvor der allerede ofte er tørke. Her forværres situationen. Analyser viser, at tørke nu er omkring 100 gange mere sandsynlig på grund af klimaforandringer. Det rammer et sted, hvor man ikke har ressourcerne til at håndtere det. Tag et land som Etiopien, hvor 80 pct. af befolkningen er afhængige af landbrug – som ikke går til eksport, men til egen overlevelse. De lider direkte under tørken, som resulterer i fødevaremangel.

Der har været en årrække, hvor regnen helt er udeblevet eller ikke er kommet, som den plejer, og så ser man et gentagende pres på folk, som er fattige og ikke har muligheder. Det forværres kun af udfordringer i forhold til regeringsførelse og stabilitet, som gør, at man risikerer at ende i en humanitær krise.

Og det skel i, hvordan konsekvenserne rammer, flugter – med modsat fortegn – med den historiske fordeling af CO2-udledning mellem det globale nord og syd

Der er i hvert fald et betydeligt overlap. Det skyldes både de fysiske og geografiske påvirkninger, og især samspillet mellem disse påvirkninger samt sårbarheden i de berørte områder. Men man skal huske, at det er en ret blandet gruppe, som består af både udviklingslande og mere udviklede lande og ø-stater, som er meget udfordrede, men som ikke er lavindkomstlande. De står i en særlig situation, fordi de er mere sårbare, men primært på grund af den geofysiske situation

For to år siden skrev du i RÆSON i forbindelse med COP26, at et af målene for mødet var at kompensere de mest udsatte og sårbare lande. Hvordan har den diskussion udviklet sig så drastisk siden da?

I klima-regi er det gået ekstremt hurtigt, men det er også på baggrund af stigende behov og pres fra de sårbare lande over en længere årrække.

Til COP26 havde de udsatte lande virkelig presset på for at få midler til at håndtere deres tab og skader. Det var det store spørgsmål, som man havde manglet at adressere inden for den globale klimafinans. Der har hidtil ikke været ret mange midler at trække på, når lande er blevet ramt af store tab og skader – og ikke nogen overhovedet under den eksisterende klimafinans. Så der har en række lande presset på og sagt, at nu er det på tide: Vi kan mærke de her konsekvenser nu, klimaforandringernes konsekvenser er blevet virkelighed, og vi har brug for støtte.

Det budskab kom man til COP26 i Glasgow med. Det, de så fik, var en dialogproces – det man kaldte Glasgow Dialogue. Og det har været en del af den frustration, vi har set fra de påvirkede lande, at der har været meget snak, mens der har manglet handling

Sidste år fik vi så til COP27 pludselig en aftale om en fond med midler til tab og skader. Det var efter et pres fra de påvirkede lande, og den dialogproces, man satte i gang i Glasgow. Selve dialogen skulle vare i to år, så den har man fortsat, men samtidig har man nedsat en særlig komité, der skulle udvikle flere detaljer i forhold til, hvordan fonden skal se ud, for det manglede man stadig at finde ud af. Det er netop de anbefalinger fra komitéen, der nu er blevet vedtaget.

 

G77 og Kina frygter, at USA vil få for meget indflydelse på, hvordan pengene til tab og skader vil blive brugt, frem for at indflydelsen ligger hos dem, der faktisk bliver påvirket og står med problemerne
_______

 

Hvilke alliancer er der internationalt i forhold til den her fond? Hvem har presset på, og hvem har været imod

Det er især G77-gruppen, der har presset på – G77 plus Kina, plejer man at sige. Det er en meget blandet gruppe, som også har uenigheder internt, men generelt stod de fast på, at vi skal have den her fond. Gruppen indeholder både nogle af de mindst udviklede lande – som Etiopien, Bangladesh og Niger – derudover en række østater som Haiti, Fiji og Maldiverne, men også lande som fx Pakistan, UAE og Indonesien. Og udover Kina, som er med i gruppen, så er alle andre BRIKS-lande også bortset fra Rusland. Så gruppen er ekstremt blandet.

Når du så spørger, hvem der trækker den anden vej, så har det i meget høj grad været USA. Det har de gjort i lang tid i forhold til tab og skader. Man har også set det i forhold til de her anbefalinger om, hvordan fonden skal se ud, og hvordan den skal administreres, fx. USA’s krav om, at Verdensbanken skulle administrere fonden de første år. G77 og Kina frygter, at de vil få for meget indflydelse på, hvordan pengene til tab og skader vil blive brugt, frem for at indflydelsen ligger hos dem, der faktisk bliver påvirket og står med problemerne.

Så man frygter fra udviklingslandenes side, at det bare vil være en fortsættelse af USA og Vestens dominans

Ja

DQ: Men USA og andre vestlige lande er både blevet indhentet af en politisk udvikling, hvor det globale syd står stærkere, og også en ny virkelighed klimamæssigt, hvor vi allerede nu oplever ret alvorlige tab og skader

Når USA har været tøvende, er det så, fordi man i bund og grund ikke er villig til at betale den pris, det kommer til at koste?

Det er i høj grad derfor. USA er bekymret for, at man vil åbne en slags Pandoras æske – behovene er ret store, og landene har ikke engang formået at opfylde de eksisterende løfter om penge til reduktioner og tilpasning. Nu vil der være endnu mere oveni. Men USA og andre vestlige lande er både blevet indhentet af en politisk udvikling, hvor det globale syd står stærkere, og også en ny virkelighed klimamæssigt, hvor vi allerede nu oplever ret alvorlige tab og skader.

Er der også uenighed om, hvordan ansvaret og finansieringen skal vægtes i forhold til det historiske ansvar kontra de nuværende udledninger

Ja. Det er nemlig en vigtig diskussion. De sårbare udviklingslande, som er meget påvirket, synes, at det historiske ansvar for udledningerne skal vægte ret meget, når man afgør, hvem der skal betale til fonden. De industrielle lande synes omvendt, at man skal kigge bredere, så de peger på lande som Kina og Saudi Arabien, som ifølge dem skal bidrage mere, fordi de er større udledere i dag, ligesom de har større budgetter og derfor kan være med til at finansiere det

Men man kigger også uden for landenes budgetter for at overveje andre finansieringskilder. For det er tydeligt for alle, at der ikke kommer til at være penge nok, hvis man kun trækker fra landenes egne budgetter. Det er et ret stort problem

Hvor mange penge er der tale om?

Der er nogle 3-4 år gamle studier, hvor man skønnede, at det vil være fra 200 til 600 milliarder dollars om året fra 2030. Nu har vi lige fået en ny Adaptation Gap Report fra FN’s Klimaprogram (UNEP), hvor de har opjusteret deres skøn på, hvor mange penge vi har brug for til klimatilpasning. Så det, man kan konkludere, når man kigger på de sidste rapporter fra FN’s klimapanel (IPCC), samt FN’s Emissions Gap Report og Adaptation Gap Report, er, at vi er værre stillet, end vi havde troet.

Det, man kan sige med sikkerhed, er, at det her bliver ekstremt dyrt. Og den bedste måde at få summen ned på er selvfølgelig at reducere udledningerne. Enhver reduktion vil hjælpe på det, men vi står allerede nu med tab og skader, og det skal vi finde ud af, hvordan vi håndterer

Havde du regnet med, at landene fandt en løsning til det her COP

Det er ret stort at fonden er kommet på plads – et positivt og vigtigt skridt frem ift. hvordan klimakonventionen er udrustet til tage hånd om forskellige aspekter af klimaforandring. Da det blev besluttet sidste år, at planen var at etablere en fond til COP28, var der mange, der var meget pessimistiske. For når man kigger på klimaforhandlingernes historik, plejer det at tage lang tid at få etableret ting, selv når man har aftalt, at det skal ske.

Det er ret imponerende, også når man tager historikken i betragtning, at man er gået fra den ene COP til det næste og har landet det, man har lovet. Til COP27 var det bestemt ikke alle, hvis man skal sige det på en pæn måde, der forventede, at der ville lande en aftale om en fond. Det var heller ikke lige det, EU var gået ind med forventninger om. Så at gå fra det punkt, man havde for et år siden, hvor en del slet ikke havde tænkt, at der skulle være en fond, og så til at have en fond ved dette COP, er ret imponerende.

 

Etableringen af fonden så hurtigt til dette COP er bare yderligere tegn på en forstærket rolle for lande fra det globale syd i klimaforhandlingerne
_______

 

Hvor stærk en stemme har de lande, G77 plus Kina, som har presset på for fonden i COP-sammenhæng

Det er helt klart noget, der er under forandring. Det var netop tydeligt til COP27 med aftalen om at etablere en fond. For som sagt var det ikke noget, EU eller USA var gået ind til COP’en med en forventning om. At de kunne få presset en dagsorden igennem på den måde, var udtryk for en forandring i forhold til tidligere år. Det var for mig et tydeligt tegn på, at de har en voksende indflydelse, især når de står sammen. Og etableringen af fonden så hurtigt til dette COP er bare yderligere tegn på en forstærket rolle for lande fra det globale syd i klimaforhandlingerne.

Kigger vi bare på EU, har vi svært ved at blive enige om, fx hvordan vi skal fordele migranter. Det lyder som en fuldstændig uoverkommelig opgave, at man på verdensplan skulle blive enige om, hvor mange midler, man skal bruge, og hvilke lande, der skal have dem. Er det overhovedet realistisk, at man kan blive enige om finansieringen? Og hvad er alternativet?

Her bliver det nok vigtigt at finde nogle andre finansieringskilder. Der har fx været diskussioner om beskatning eller afgifter på fly og transport. Altså en international flybeskatning, som ikke går ind i de enkelte landes budgetter, men hvor pengene går til fonden

Noget andet man har haft store diskussioner om undervejs i den her komité, er, hvordan man begrænser, hvad de her penge skal kunne gå til. Komitéen har påpeget, at genopbygning er et område, som ikke er dækket ind af hverken udviklingsindsatser, humanitær støtte eller andre eksisterende finansieringskilder. Det er et område, som lige nu står uden finansiering, og det kan man fx fokusere på med sådan en fond

USA har forsøgt at anbefale, at man skal sætte begrænsninger for, hvor stort et land må være for, at det kan modtage støtte, så det nærmest kun er små østater, som vil kunne få finansiering. Det er selvfølgelig, fordi de er bange for at skulle finansiere store lande som Pakistan og Indien, men også og især Kina.

En stor del af den kinesiske befolkning er stadig på et lavere udviklingsniveau, men selvfølgelig har Kina selv større pengeressourcer, og de er selv ude i verden og finansiere store infrastrukturprojekter rundt omkring, så mange lande ser helst ikke, at de skal være modtager af midlerne. Og det er ikke kun vestlige lande, men også nogle af østaterne, der peger på Kina, ligesom de peger på Saudi-Arabien og andre, som de ikke mener bør være modtagere

Vi har snakket meget om Pakistan, ikke mindst på grund af de oversvømmelser, de havde sidste år. Her er bekymringen, at når det er klimapåvirkninger i den størrelsesorden, så kan man simpelthen ikke finansiere det under nogen omstændigheder. Alene oversvømmelserne i Pakistan ville løbe op i ca. 40 milliarder dollars i økonomiske tab og skader, så det vil sandsynligvis være begrænset hvor meget og hvordan man kunne hjælpe, selv gennem den nye fond.

Men der er ingen tvivl om, at aftalen om fonden får stor betydning. At man lander en aftale om tab og skader er vigtigt i forhold til den tillid, der er i og til forhandlingerne. Der er meget påvirkede, sårbare lande, som lider under klimaforandringerne, men som ikke har mulighed for at rette op på det selv. Når de har bragt det på banen gentagne gange over en lang årrække og ikke har fået noget ud af dét internationale system, der er sat i verden for at håndtere netop de problemer, så har man en stor udfordring i forhandlingerne. Det har svækket tilliden mellem de forskellige parter og forhandlingsgrupper, og det har været vigtigt at rette op på.

Derfor er det afgørende, at aftalen er på plads, så man kan komme videre med de bredere forhandlinger. Det er både vigtigt ift. at skaffe penge til de steder, hvor de skal bruges til tab og skader, men også for at understøtte forhandlingerne og understrege, at COP-formatet er troværdigt og kan gøre det, det er sat i verden for at gøre. ■

 

Fonden er både vigtig ift. at skaffe penge til de steder, hvor de skal bruges til tab og skader, men også for at understøtte forhandlingerne og understrege, at COP-formatet er troværdigt og kan gøre det, det er sat i verden for at gøre
_______

 

Lily Salloum Lindegaard (f. 1988) er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier. Hun har en Ph.d. i Udviklingsstudier fra Københavns Universitet og forsker i klimaforandring og respons fra internationalt til lokalt plan. Hendes forskning har særligt fokus på klimatilpasning, klimafinans og klimamigration.

ILLUSTRATION: De deltagende verdensledere og delegerede poserer til det traditionelle “familiefoto” under COP28 i Dubai, 1. december 2023 [FOTO: Giuseppe Cacace/AFP/Ritzau Scanpix]