Peter D. Feaver: Forholdet mellem militæret og politikerne er under pres i USA – det bliver kun værre, hvis Donald Trump vinder i november
01.10.2024
“Donald Trump vil udskifte det professionelle militær med et mindre kapabelt, mere dysfunktionelt militær: Et militær, der først og fremmest opererer efter hans luner og indskydelser.“
Peter Douglas Feaver forsker i civil-militære relationer ved Duke University, hvor han er professor i statskundskab. Feaver har tidligere siddet i USA’s nationale sikkerhedsråd under Bill Clinton og George W. Bush, i hvis administration han desuden fungerede som særlig rådgiver.
Interview af August Østergaard Nilsson
RÆSON: Hvilke administrative udfordringer står det amerikanske militær overfor?
DOUGLAS: På trods af en lang og stolt historie med civil kontrol over det amerikanske militær er der et anspændt forhold mellem det civile apparat og militæret. Hvis militæret skal være klar til at reagere hurtigt i en krise, kræver det, at de civil-militære relationer konstant kultiveres, og at tilliden bliver genopbygget.
Noget, der bidrager til det anspændte forhold, er, at den civile kontrol over militæret deles af præsidenten som øverstkommanderende og af Kongressen som lovgivende magt: Præsidenten har overhånden når det kommer til den operationelle brug af militæret, og Kongressen har overhånden, når det gælder finansiering og indkøb af materiel. Som senior militærleder er du derfor underlagt både Det Hvide Hus og Kongressen, og når ikke det er det samme parti, der kontrollerer begge dele, kan militæret blive fanget imellem dem.
På det seneste har vi oplevet det, som politologer kalder affektiv polarisering i USA. Polarisering ser vi ved, at de mest højreorienterede medlemmer af det Demokratiske Parti stadig befinder sig til venstre for de mest venstreorienterede medlemmer af det Republikanske Parti: Der er intet overlap mellem partierne – det er polarisering. Affektiv polarisering ser vi ved, at modviljen mellem de to partier er ekstremt høj: Man kan finde udtalelser fra medlemmer af begge partier, hvor de påstår, at den største trussel, USA står over for, er det andet parti – ikke en udefrakommende som Vladimir Putin – men medlemmer af oppositionspartiet: Det er affektiv polarisering. Affektiv polarisering kombineret med en nogenlunde ligelig fordeling af vælgere mellem de to partier skaber reelle udfordringer for militæret: Det amerikanske militær er og skal være upartisk, men hver eneste sag får en ekstrem partisk karakter, når militæret opererer i det her politiske klima.
Hvad har det af praktiske konsekvenser for militæret?
Militæret bliver trukket ind i partipolitiske kampe og bliver bedt om forholde sig til ting, det ikke burde have en mening om. Et konkret eksempel, på hvad det har af praktiske konsekvenser, er, at USA ikke har vedtaget en normal forsvars-budgetlov i rigtig lang tid: Militæret fungerer lige nu ved, at der vedtages midlertidige budgetaftaler. Det er med andre ord nødløsninger, der holder militæret finansieret på kort sigt, og det begrænser evnen til at planlægge de langsigtede investeringer, som er nødvendige for at tilpasse sig nye virkeligheder – både de teknologiske og de geopolitiske. Dét er et direkte resultat af affektiv polarisering og den jævne fordeling af politisk magt mellem Det Republikanske og Demokratiske Parti – og det kan føre til lammelse af militæret.
Et andet eksempel er, at over 500 af de mest højtstående militære ledere sidste år ikke kunne blive forfremmet. Deres forfremmelser blev forsinket på grund af en partipolitisk konflikt mellem et medlem af Senatet og Biden-administrationen. Det tog det meste af et år at nå til enighed, og jeg kunne forestille mig, at vi pba. denne her slags konflikter på sigt vil se en bølge af fratrædelser: De ansatte vil spørge sig selv: “Hvorfor skulle jeg blive i militæret, hvis ikke det civile apparat støtter mig?”
Praktisk betyder højesterets afgørelse, at militæret muligvis vil stå over for flere situationer, hvor det skal tage stilling til en ordre, som præsidenten mener er korrekt, men som i virkeligheden kunne være ulovlig
_______
Den 1. juli vedtog USA’s Højesteret en afgørelse, som giver præsidenten immunitet ved officielle handlinger. Hvordan vil det påvirke præsidentens magt over militæret?
Det er en dramatisk afgørelse, der har potentielt vidtrækkende konsekvenser. Dog er konsekvenserne for de civil-militære relationer nok blevet overdrevet en smule: Militæret har stadig en professionel forpligtelse og skal nægte at udføre ulovlige ordrer: Det ændrer immunitetsafgørelsen ikke på. Immunitetsafgørelsen fastslår blot, at præsidenten ikke kan drages til ansvar, men hvis han eller hun udsteder en ulovlig ordre, er den ordre stadig ulovlig at udføre: Militæret må ikke udføre ulovlige ordrer og det ér det militære personel trænet til.
Praktisk betyder højesterets afgørelse, at militæret muligvis vil stå over for flere situationer, hvor det skal tage stilling til en ordre, som præsidenten mener er korrekt, men som i virkeligheden kunne være ulovlig. Derfor vil denne her afgørelse sandsynligvis øge presset på militæret, der skal være vågent og sikre, at det kun udfører en ordre, hvis den er lovlig.
The New York Times’ juridiske korrespondent, Adam Liptak, har sagt, at præsidenten med denne højesteretsafgørelse straffrit kan beordre en politisk modstander likvideret. Min kollega, Felipe Branner, og jeg talte også med Obamas og Bidens tidligere juridiske rådgiver, Eugene Kimmelman (RÆSON, 19. juli 2024), som sagde, at denne afgørelse giver USA’s præsident ubegrænset magt. Siger du, at der ikke er noget problem, fordi de, der udfører præsidentens ordrer, stadig er forpligtede til at følge loven?
Jeg siger ikke, at højesterets afgørelse ikke er et problem. Jeg siger, at det ikke ændrer den etiske forpligtelse for militæret: Bare fordi præsidenten har immunitet, betyder det ikke, at enhver ordre, han giver, er lovlig, og militæret må kun udføre lovlige ordrer.
Bare fordi præsidenten har immunitet, betyder det ikke, at enhver ordre, han giver, er lovlig, og militæret må kun udføre lovlige ordrer
_______
Liptak og Kimmelman, kan have ret i, at præsidenten nu har en nærmest monarkisk magt: Han kan bede om ting uden at betale nogen juridisk pris for det. Men han skal stadig have nogen til at handle på sine vegne, og immuniteten gælder ikke for militæret.
USA’s præsident har magten til at benåde, hvem end han eller hun har lyst til. Kunne man forestille sig en situation, hvor præsidenten lover at benåde en militærleder, han eller hun vil have til at udføre en ulovlig ordre?
Der er ekstreme hypotetiske scenarier, men jeg tror ikke, det er særlig sandsynligt, at det kommer til at ske. Selv hvis præsidenten lover en militærleder en benådning eller giver en præmatur benådning svarende til immunitet, ændrer det ikke situationen i juridisk forstand, fordi det ville være bevis på, at handlingen er ulovlig: Man har ikke brug for en benådning, hvis ikke man bliver bedt om at handle ulovligt, så den etiske forpligtelse ville være den samme. Selvom man har en benådning, er man stadig forpligtet til ikke at udføre en ulovlig ordre.
Det, som the Heritage Foundation med Project 2025 foreslår, og som Donald Trump også selv har talt om, er at erstatte professionelle bureaukrater med politisk udpegede loyalister i militæret: Hvis vi sammenholder dét med at han i en potentiel anden præsidentperiode vil nyde immunitet ved officielle handlinger, hvad betyder det så for forholdet mellem militæret og præsidentmagten?
Man ville godt – med de eksisterende magtbeføjelser som øverstkommanderende – kunne fyre en masse militærofficerer og erstatte dem med folk udvalgt pba. deres politiske holdninger fremfor deres professionelle kompetencer. Det er aldrig set før i USA, men der er selvfølgelig andre lande, der har gjort det – fx gjorde Stalin det i Sovjetunionen. Det er imidlertid altid gået dårligt i de lande, der har gjort det, og det har skadet militærets effektivitet. Så det ville være en katastrofe, hvis Præsident Trump virkelig gennemførte det i USA.
Det militær, vi har i dag, er meget, meget effektivt og meget professionelt. Det amerikanske militær vil udføre enhver lovlig ordre udgået fra præsidenten, men de vil samtidig advare præsidenten om de ulemper, der er ved de ting, han planlægger at gennemføre. Donald Trump vil udskifte dette professionelle militær med et mindre kapabelt, mere dysfunktionelt militær: Et militær, der først og fremmest opererer efter hans luner og indskydelser. Vi vil kunne forvente at se flere spændinger, der kunne lede til en fastholdelseskrise, hvor folk, der melder sig til tjeneste på grund af deres kærlighed til landet og forfatningen, vil forlade militæret. Det ville være en rigtig skidt situation og et markant svækket militær.
Man ville godt – med de eksisterende magtbeføjelser som øverstkommanderende – kunne fyre en masse militærofficerer og erstatte dem med folk udvalgt pba. deres politiske holdninger fremfor deres professionelle kompetencer. Det er aldrig set før i USA, men der er selvfølgelig andre lande, der har gjort det – fx gjorde Stalin det i Sovjetunionen
_______
Du og Heidi Urben skrev i Foreign Affairs (13. september 2024) at hvis militærledelsen modsætter sig en ulovlig ordre, vil det være med en betydelig personlig risiko. Det lyder meget skræmmende. Hvilken personlig risiko er der tale om?
Enhver militærleder tjener præsidenten (serves at the pleasure of the President), ligesom politisk udnævnte ansatte gør: Derfor kan præsidenten fyre dem, når han vil. De vil ikke nødvendigvis komme i fængsel, men de ville miste deres job, hvis de modsætter sig en ordre givet af præsidenten.
Hvis en militærleder har taget fejl – hvis det faktisk var en lovlig ordre, men den militære leder troede, at den var ulovlig – vil militærlederen gøre sig skyldig i at nægte at følge en lovlig ordre, hvilket under UCMJ (Uniform Code of Military Justice, red.) kan resultere i fængsling og straf for landsforræderi: Derfor skal den militære leder være meget sikker på, at han eller hun har ret med hensyn til lovligheden af ordren.
Hvordan ved militæret, at en ordre er lovlig?
Den officielle kommandovej er militærets bedste ven i dette henseende: Præsiden giver ikke ordrer, mens han går rundt på golfbanen og får gode ideer – “hvem vil befri mig for denne her irriterende præst?” eller “kunne det ikke være fedt at bombe Danmark?” Sådan fungerer det amerikanske militærsystem ikke: En ordre, der mobiliserer tropper eller resulterer i, at skud bliver affyret, kaldes en udøvende ordre (executive order), og den går – efter at være blevet afsagt af præsidenten – ned igennem systemet: først til forsvarsministeren og senere videre til militærledelsen. Men ved at gå fra præsidenten til forsvarsministeren går den igennem regeringens og forsvarsministeriets sekretariat. Og for at nå igennem her, skal ordren vurderes af Det Hvide Hus’ juridiske rådgiver (the White House Legal Counsel). Det vil sige, at når en ordre bliver videregivet, kan forsvarsministeriet have tillid til, at den allerede er blevet juridisk vurderet. I de fleste tilfælde er der rigeligt med tid til at sikre sig, at lovene bliver overholdt, og dét beskytter militæret.
I et scenarie, hvor militæret selv siger, at en ordre er ulovlig, og de har ret, er det imidlertid sandsynligt, at den militære leder vil betale en politisk pris i form af sit forhold til præsidenten.
Så i et sådant tilfælde vil det være en pest-eller-kolera-situation for militæret, der skal vurdere lovligheden af en ordre: Hvis den er ulovlig, vil de blive straffet politisk af præsidenten, og hvis de vælger at gennemføre den alligevel, er de skyldige i landsforræderi?
Netop. Det er derfor, det er meget vigtigt at vælge en øverstkommanderende, der har god dømmekraft, som tager retsstaten lige så seriøst som enhver embedsmand ville gøre, og som ønsker at minimere den slags situationer. Ikke desto mindre kommer man ikke uden om, at der kan være gråzoner, som systemet skal håndtere.
I et scenarie, hvor militæret selv siger, at en ordre er ulovlig, og de har ret, er det imidlertid sandsynligt, at den militære leder vil betale en politisk pris i form af sit forhold til præsidenten
_______
Bekymringen ved en anden Trump-administration går på, at vi vil have en helt og aldeles principløs administration. Det kan vi se, i måden Præsident Trump taler om forfatningen på, hans afvisning domstolenes legitimitet osv. Det vil utvivlsomt skabe langt flere af anspændte situationer.
Vi har talt meget om de juridiske aspekter ved de civil-militære relationer i en potentiel ny Trump-periode. Men der er vel også indenfor det juridisk acceptable en lang række tiltag, der måske nok er lovlige, men som ikke er efterstræbelsesværdige. Er det også en bekymring, når vi taler om de civil-militære relationer?
Selvfølgelig betyder de juridiske aspekter meget, men der er helt rigtigt en hel kategori af handlinger, der er lovlige (lawful), men forfærdelige (awful). Det er tiltag, som præsidenten indenfor gældende lovgivning kan iværksætte, men som han nok ikke burde, fordi konsekvenserne ville være virkelig, virkelig skrækkelige: Et eksempel kunne fx være, hvis Præsident Trump bliver valgt og på dag ét beder Justitsministeriet arrestere alle, der er i landet uden lovligt statsborgerskab. Som reaktion herpå udbryder der massive protester rundtomkring i landet svarende til protesterne under borgerrettighedsbevægelsen, og præsidenten vælger at mobilisere det amerikanske militær, hvilket sandsynligvis ville være lovligt under the Insurection Act – men det ville være forfærdeligt. Og konsekvenserne for militæret ville være temmelig slemme, fordi det ville blive udsendt på en meget politiseret måde og skulle forsvare en ekstrem partipolitisk linje, som i sig selv er omstridt. Desuden er militæret ikke trænet til at håndtere retshåndhævelse og til at kontrollere optøjer: Det kunne eskalere, og man kunne forestille sig, at det amerikanske militær ville blive nødt til at skyde på amerikanske statsborgere: Det er let at forestille sig, at et sådant scenarie kunne komme helt ud af kontrol. Det ville være lovligt – men det ville være forfærdeligt.
Du skrev en bog i 2023, Thank for Your Service, hvor du argumenterer for, at støtten til det amerikanske militær er afhængigt af, at det forholder sig politisk neutralitet. Hvad vil det betyde for den offentlige støtte til det amerikanske militær, hvis det, vi har talt om i dag, faktisk kommer til at ske?
Der er mange grunde til, at offentligheden har tillid til militæret: Opfattelsen af, at militæret står over partipolitik, er absolut én af dem – og jo mere militæret bliver suget ind i partipolitiske kampe, desto mere sandsynligt er det, at det vil have en negativ indvirkning på den offentlige tillid til militæret, fordi offentligheden vil se på militæret igennem en polariseret partilinse og sige, at militæret – når det adlyder den anden part – opfører sig på en partisk måde. Det ville skabe et giftigt miljø i militæret, og i dét giftige miljø kunne man forvente, at den offentlige tillid krakelerede. ■
Det kunne eskalere, og man kunne forestille sig, at det amerikanske militær ville blive nødt til at skyde på amerikanske statsborgere: Det er let at forestille sig, at et sådant scenarie kunne komme helt ud af kontrol. Det ville være lovligt – men det ville være forfærdeligt
_______
Peter Douglas Feaver forsker i civil-militære relationer ved Duke University, hvor han er professor i statskundskab. Feaver har tidligere siddet i USA’s nationale sikkerhedsråd under Bill Clinton og George W. Bush, i hvis administration han desuden fungerede som særlig rådgiver.
ILLUSTRATION: Cabinet Room i Det Hvide Hus, 7. oktober 2019: Daværende præsident Trump flankeret af USA’s militære leder – herunder daværende hærchef Mark A. Milley (til højre) [FOTO: Shealah Craighead/Det Hvide Hus]
![Kampen om magten: “En meget berigende politisk bog […] Anbefales til indkøb”](https://d.raeson.dk/wp-content/uploads/2020/02/usa.trump_-300x274.jpg)
