Rasmus Sinding Søndergaard i RÆSON SØNDAG: Ny støttepakke eller ej, USA’s Ukraine-politik bliver mere forbeholden fremover
21.04.2024
Efter mere end et halvt års politisk drama har Repræsentanternes Hus nu langt om længe vedtaget en ny støttepakke til Ukraine. Det betyder på ingen måde, at kampen om USA’s Ukraine-politik er et overstået kapitel. Tværtimod bør vi forberede os på en mere forbeholden amerikansk opbakning til Ukraine i fremtiden uanset hvem, der vinder valget til november.
Af Rasmus Sinding Søndergaard
Spørgsmålet om amerikansk støtte til Ukraine har udviklet sig til et af de største stridspunkter i amerikansk politik. Flere gange har der været optræk til et gennembrud, men hver gang har Republikanske politikere blokeret processen.
Sagaen om den aktuelle støttepakke startede helt tilbage i august 2023, hvor præsident Joe Biden anmodede om godt 40 milliarder dollars til Ukraine. Manglende handling fra Kongressen fik i oktober Biden til at holde en tale til nationen direkte fra det ovale kontor, hvor han opfordrede Kongressen til at vedtage en samlet støttepakke på 106 milliarder dollars til Ukraine, Israel og Taiwan. Rationalet var: Republikanske kongresmedlemmer, der var tilbageholdende med at støtte Ukraine, ville bakke op om en samlet pakke, der også indeholdt støtte til Israel og Taiwan, der generelt nyder større opbakning blandt Republikanerne.
I februar i år vedtog Senatet så et lovforslag om en støttepakke på 95 milliarder dollars til Ukraine, Israel og Taiwan med stemmer fra Demokrater samt 22 Republikanske Senatorer. For at et lovforslag kan blive til en lov, kræver det imidlertid, at den vedtages i begge Kongressens kamre. Det har i lang tid ikke været muligt, da den Republikanske leder af Repræsentanternes Hus, Mike Johnson, i månedsvis har nægtet at sende pakken til afstemning.
Men nu sker der endelig noget. Huset har netop i går, lørdag, vedtaget en støttepakke til Ukraine på godt 60 milliarder dollars fremsat af Johnson. Samtidigt vedtog Huset også separate støttepakker til Israel og Taiwan samt en pakke med en række andre sikkerhedspolitiske tiltag. Modsat lovforslaget vedtaget i Senatet i februar er der altså ikke tale om en samlet pakke. En anden vigtig forskel i forhold til Senatets lovforslag er, at godt 10 milliarder dollars i Johnsons pakke gives som lån, som præsidenten dog kan vælge at eftergive. På grund af forskellene skal Husets støttepakker nu tilbage til behandling i Senatet. Her er de foreløbige indikationer, at Senatet hurtigt vil skride til afstemning, måske allerede tirsdag, med henblik på derefter at sende lovforslaget til Biden til underskrivelse.
En række faktorer har på det seneste medvirket til at sætte skub i processen. Irans angreb på Israel i sidste weekend har øget presset på Johnson, så man også kan tilføre Israel yderlige støtte. I forhold til Ukraine har Ruslands fremgang på slagmarken ligeledes gjort det sværere for Johnson at afstå fra at handle. Nok så vigtigt har Trump tilsyneladende givet sin opbakning til en ny støttepakke. Johnson var således på besøg hos Trump i Mar-a-Lago sidste fredag, hvor Trump udtrykte sin opbakning til Johnson og bemærkede, at man arbejder på at støtte Ukraine med et lån. Og denne fredag skrev Trump på sit sociale medie Truth Social, at ”Ukraines overlevelse” er vigtigst for Europa, men ”det er også vigtigt for os”. Endelig har Johnson de seneste dage modtaget sikkerhedsbriefinger om situationens alvor i Ukraine, der tilsyneladende har været med til at få ham til at ændre syn på USA’s interesser i konflikten.
I Biden-administrationen har man efter sigende været overbevist om, at støttepakken til Ukraine ville blive vedtaget og Biden har givet sin fulde opbakning til Johnsons forslag. Den dominerende analyse i Washington de seneste uger har da også været, at støttepakken ville blive vedtaget, hvis den blev sat til afstemning.
Vedtagelsen af støttepakken kan dog ende med at have store personlige konsekvenser for Johnson. De konservative Republikanere Marjorie Taylor Greene fra Georgia, Thomas Massie fra Kentucky og Paul Gosar fra Arizona har sagt, at de ønsker at Johnson skal træde tilbage på grund af Ukraine-støtten. Alle tre truer med at bruge en såkaldt ”motion to vacate” til at tvinge en afstemning om Johnsons job som Speaker. Netop denne procedure førte til, at Johnsons forgænger Kevin McCarthy mistede sit job. I så fald er det dog forventningen, at Demokraterne vil komme Johnson til undsætning og levere tilstrækkeligt med stemmer til at afværge forsøget, i hvert fald i første omgang. Men det vil sætte Johnson i en usædvanlig og måske også politisk uholdbar situation, hvor han står i en slags taknemlighedsgæld til Demokraterne.
Faktisk er det ikke usandsynligt, at den aktuelle støttepakke kan vise sig at blive den sidste større pakke af sin slags fra USA i meget lang tid
_______
Den politiske kamp om Ukraine forsvinder ikke
Skulle det lykkes at vedtage støttepakken skal man dog ikke forvente, at den politiske kamp om USA’s Ukraine-politik dermed er overstået. Den aktuelle støttepakke bør kunne strækkes til at dække amerikansk militærhjælp til Ukraine frem til engang i 2025, men når pengene løber ud, er det langt fra givet, at USA vedtager en ny pakke. Faktisk er det ikke usandsynligt, at den aktuelle støttepakke kan vise sig at blive den sidste større pakke af sin slags fra USA i meget lang tid. Det er i hvert fald analysen blandt flere amerikanske eksperter på tværs af det politiske spektrum.
Udsigten til fortsat politisk kamp om fremtidig amerikansk støtte til Ukraine skyldes især to faktorer.
For det første er den indenrigspolitiske appetit på amerikansk støtte til en langvarig krig begrænset. Selvom der er betydelig sympati for Ukraine i store dele af den amerikanske befolkning, er der samtidigt også anselig utilfredshed med, at USA bruger omfattende ressourcer på krigen. Mange amerikanere har svært ved at se, hvorfor USA skal involvere sig i konflikten og har en opfattelse af, at Europa i stedet bør gøre mere. Samtidigt er der udbredt utilfredshed med den manglende udsigt til en afslutning på krigen. Denne utilfredshed vil kun vokse i takt med, at krigen trækker ud og udsigten til en ukrainsk sejr svinder ind.
For det andet er der blandt den udenrigspolitiske elite et stærkt og udbredt tværpolitisk ønske om at rette strategisk fokus mod Kina. Det fremgår tydeligt af såvel Trump-administrationens som Biden-administrationens nationale sikkerhedsstrategier, at Kina udgør USA’s største udenrigspolitiske udfordring. I begge politiske partier er der en opfattelse af, at USA fremadrettet bør prioritere Asien og mange anser det samtidigt som nødvendigt at neddrosle USA’s engagement i Europa. Skulle der opstå en konflikt i Asien, mest sandsynligt omkring Taiwan, vil det uundgåeligt fjerne amerikansk opmærksomhed og ressourcer fra Ukraine. Men selv uden en decideret konflikt er presset for at svinge fra Europa mod Asien markant og tiltagende.
Det nye slagord: “As long as we can”
Udfaldet af præsidentvalget fremstilles ofte som altafgørende for USA’s fortsatte støtte til Ukraine. Der er da heller ingen tvivl om at Joe Biden og Donald Trump har vidt forskellige tilgange til krigen. Biden erklærede sidste år, at USA ville støtte Ukraine ”as long as it takes”. Trump har derimod bedyret, at han ikke vil støtte Ukraine, men derimod afslutte krigen på 24 timer. Udmeldingerne reflekterer to radikalt forskellige syn på USA’s udenrigspolitik og de amerikanske interesser i udfaldet af krigen. Der er derfor heller ingen tvivl om, at der vil være store forskelle i USA’s Ukraine-politik under Biden og Trump, og det er både tydeligt og forståeligt, at Ukraine foretrækker Biden.
Men modsat den konventionelle udlægning er der på den anden side af valget udsigt til en mere forbeholden amerikansk opbakning til Ukraine – uanset hvem der sidder i Det Hvide Hus. Såvel Biden som Trump vi en eventuel anden periode som præsident skulle forholde sig til de to grundlæggende faktorer beskrevet ovenfor: en begrænset indenrigspolitisk appetit på støtte til en langvarig krig i Ukraine og et tværpolitisk ønske om at rette strategisk fokus mod Kina. Derudover virker det usandsynligt, at den næste præsident kan råde over et flertal i begge Kongressens kamre, hvorfor præsidenten vil være afhængig af tværpolitisk samarbejde. På baggrund heraf er det sandsynligt, at de markante forskelle mellem Biden og Trump vil blive delvist udvisket i praksis.
Ukraine kan ikke planlægge ud fra en forventning om langsigtet amerikansk støtte
_______
En mere forbeholden amerikansk Ukraine-politik vil komme til udtryk på tre måder.
Uanset hvem der er præsident, vil vedkommende skulle arbejde med Kongressen, hvis de ønsker at sende yderligere støtte til Ukraine. Og det kan vise sig at blive vanskeligt. Biden vil muligvis få svært ved at få en ny støttepakke gennem Kongressen, medmindre Demokraterne mod forventning vinder begge kamre. Vi har allerede set, at Biden i erkendelse af den aktuelle modstand i Kongressen har modereret den amerikanske opbakning til Ukraine fra ”as long as it takes” til ”as long as we can”.
Hvis man skal tage Trumps udmeldinger for pålydende, ønsker han ikke at sende yderligere støtte til Ukraine. Om end man kan forestille sig scenarier, hvor Trump ændrer sin position, er det ikke oplagt, at USA vil støtte Ukraine yderligere med Trump som præsident. Lidt firkantet kan man sige, at Biden kan få svært ved at støtte, og at Trump næppe vil støtte.
Denne slags forudsigelser er naturligvis omfattet af betydelig usikkerhed på grund af en lang række ubekendte variabler om både krigens gang og den politiske udvikling i USA, Rusland og Ukraine. Men selv hvis det lykkes at vedtage en ny støttepakke efter behandling i Senatet, vil der fremover fortsat være tvivl om, hvor pålidelig USA’s opbakning er, og Ukraine kan derfor ikke planlægge ud fra en forventning om langsigtet amerikansk støtte. Hvis Ukrainerne ikke allerede er overbevist om USA manglende strategiske toldmodighed efter det seneste halve års tovtrækkeri i Kongressen, kan de eventuelt spørge i Afghanistan.
Uanset hvem der er præsident, vil det amerikanske pres på Ukraine for at følge amerikanske anbefalinger vokse. Biden administrationen har hidtil været tilbageholdende med at presse Ukraine til at følge de amerikanske militære anbefalinger. Men i takt med, at krigen trækker ud og udsigten til en ukrainsk sejr bliver dårligere, virker det sandsynligt, at Biden vil føle sig nødsaget til at presse Ukraine til at afstå fra sine maksimale målsætninger om at genvinde hele sit territorium og i stedet indtage en mere defensiv tilgang til krigen, hvor Ukraine forsøger at forsvare den aktuelle front.
Trump vil have langt færre reservationer omkring at lægge pres på Ukraine, og vil formentligt være villig til at gøre det i fuld offentlighed. Der er således forskelle mellem de to, men resultatet vil grundlæggende være det samme: Ukraine vil blive udsat for et større amerikansk for at følge Washingtons anbefalinger.
Uanset hvem der er præsident, vil der være en erkendelse af nødvendigheden af på et tidspunkt at tale med Rusland. Trump vil se dette som et ubetinget gode i overensstemmelse med hans beundring af stærke ledere generelt og Putin specifikt, samt hans instinktive præference for at indgå aftaler. Ligesom når det kommer til at presse Ukraine, vil Trump ikke have problemer med at tale offentligt om nødvendigheden af dialog med Rusland. Han vil sandsynligvis forholdsvis hurtigt forsøge at presse både Rusland og Ukraine til forhandlinger.
Biden vil være langt mere tilbageholdende med at tale om nødvendigheden af at tale med Rusland, da det er i strid med hans hidtidige position under krigen, og det vil være enormt upopulært blandt Ukraines støtter i Vesten. Men ikke desto mindre ved Biden, at det bliver nødvendigt at etablere en dialog. Det er i den forbindelse værd at huske på Bidens oprindelige tilgang til Rusland før krigen brød ud. Her mødtes Biden med Putin i et forsøg på at opnå en fælles forståelse og lægge låg på konflikten i Øst-Ukraine, så USA i stedet kunne prioritere sine ressourcer andetsteds. Situationen har naturligvis ændret sig markant siden, men Biden har stadig et ønske om at prioritere Kina. Og han ved, at hvis det skal ske, må USA tale med Rusland. Samtidigt er der store spørgsmålstegn ved Ukraines evne til at fortsætte en langvarig krig især uden kontinuerlig amerikansk støtte. Biden vil derfor erkende behovet for på sigt at tale med Rusland. Igen er resultatet grundlæggende det samme: USA vil på et tidspunkt blive nødt til at tale med Rusland om en afslutning på krigen.
De markante forskelle mellem Biden og Trump til trods er det således sandsynligt, at USA’s reelle Ukraine-politik på en række punkter vil være kendetegnet af en mere forbeholden tilgang, uanet udfaldet af præsidentvalget til november.
Det er også værd at notere sig, at hverken Biden eller Trump indtil nu har artikuleret en klar vision for, hvordan krigen skal ende. Biden har bevidst ikke villet definere, hvordan en sejr ser ud. Trumps udmeldinger har karakter af kampagneretorik og er blottet for substans og detaljer. Uanset hvem af de to der vinder præsidentvalget, er der dermed betydelig usikkerhed om, hvilken afslutning på krigen USA vil acceptere. ■
Uanset hvem der er præsident, vil der være en erkendelse af nødvendigheden af på et tidspunkt at tale med Rusland
_______
Rasmus Sinding Søndergaard (f.1984) er PhD i Historie og Seniorforsker ved DIIS, hvor han arbejder med amerikansk udenrigspolitik. Han er forfatter til bogen ‘Reagan, Congress, and Human Rights’ (Cambridge University Press: 2020).
ILLUSTRATION: Den amerikanske præsident Joe Biden på vej til at give kommentar til pressen i Eisenhower Executive Office Building efter møde med den ukrainske præsident Volodomye Zelensky i Det Hvide Hus, Washington, D.D., 12. december 2023 [FOTO: Julia Nikhinson/Shutterstock/Ritzau Scanpix]