Jan Werner Mathiasen: Den danske ukrainestøtte handler mere om Danmark end om Ukraine
16.01.2025
Danmarks donationer til Ukraine er en fortsættelse af den identitetsbårne militæraktivisme, der har været landets styrende strategi siden Berlinmurens Fald.
Analyse af Jan Werner Mathiasen, Forsvarsakademiet
Gennem mere end to et halvt år bakkede et enigt Folketing op om Ukraines selvstændighedskamp gennem en meget omfattende og offensiv donationspolitik. Fra invasionen den 24. februar 2022 til den 31. oktober 2024 har Danmark jævnfør Kielinstituttet givet 6,97 mia. euro i bilateral militær bistand, hvilket kun overgås af USA (59,90), Tyskland (11,04) og Storbritannien (10,06).[1] Parallelt med indtagelsen af positionen som foregangsland har Danmark gradvist opjusteret våbendonationerne fra mandbårne panserværnsvåben og landbaseret kystforsvar over artilleripjecer og infanterikøretøjer til kampvogne og F-16 fly. Siden 2023 har Danmark ydermere været en drivende kraft i at rette den europæiske donationspolitik mod tungere våbensystemer og at fremskynde Biden-administrationens accept af F-16-donationerne, ligesom statsminister Mette Frederiksen før det amerikanske præsidentvalg meddelte, at ’bekymringer om russiske røde linjer for våbendonationer skal ophøre’.[2]
Fra det yderste højre over den meget brede midte af dansk politik til venstrefløjen var der i over to år fuld opbakning til regeringens donationspolitik og støtten til Ukraines selvstændighedskamp. At der i en så lang periode ikke har været politiske nuancer i prioriteten af den økonomiske støtte til Ukraine og donation af hårde militære kapaciteter til forlængelse af krigshandlinger er uden fortilfælde i dansk politisk historie. Først for nylig blev konsensus brudt, da DF’s Morten Messerschmidt krævede et opgør med regeringens Ukraine-politik, idet han ønskede at prioritere flere penge til dansk forsvar.
Gennem snart tre års accelererende sikkerhedsudfordringer valgte et enigt Folketing at bruge ca. en fjerdedel af sit forsvarsbudget på donationer til Ukraine i stedet for at passe på sig selv.[3] Derudover har Danmark gang på gang sendt militære kapaciteter ud af landet, før erstatninger er indkøbt eller fuldt indfaset. I foråret 2023 blev hele det landbaserede artillerisystem CEASAR doneret, og snart to år efter er det indkøbte erstatningssystem fra ELBIT fortsat ikke operationsklart, hvorfor Danmark ikke kommer til at leve op til NATO’s landmilitære styrkemål foreløbig. Siden sommeren 2023 har Forsvaret været i gang med at omskole ukrainske piloter til F-16, samtidig med at F-35 indfases i det danske Flyvevåben. Det har krævet en kæmpe indsats fra vedligeholdelsesstrukturen og særligt piloterne, der i et åbent brev har råbt politikerne op om manglende tid til uddannelse.[4] Når Forsvaret i forvejen har så svært ved at løse de militære opgaver og leve op til sine allianceforpligtelser, kan det undre, at Danmark med fuld partipolitisk enighed placerede sig allerforrest blandt de donationsvillige lande. Jeg vil i det følgende pege på, hvorfor denne ageren ikke nødvendigvis er irrationel.
Donationerne som rationel sikkerhedspolitik
For at rækken af politiske beslutninger kan karakteriseres som national sikkerhedsstrategi, skal de overordnede målsætninger understøtte enten fysisk sikkerhed, institutionel sikkerhed eller befolkningssikkerhed. Hvor den fysiske sikkerhed handler om sikring af territorie, udenrigsøkonomi eller infrastruktur, er institutionel sikkerhed rettet mod at opretholde handlerum og udenrigspolitisk legitimitet. Befolkningssikkerhed handler om at sikre samhørigheden internt i landet gennem styrkelse af et fælles ’vi’. Gennem disse tre overordnede målsætninger beskyttes den moderne stats tre konstituerende elementer: territorie, regeringsinstitutioner og befolkning.
Selvom der nok ikke er direkte sammenhæng mellem kampene i Ukraine og russiske militære kapaciteter i Østersøen og Arktis, ændres det militære magtforhold mellem Danmark og Rusland, jo længere krigen varer
_______
Den territorielle trussel mod Danmark
Regeringsgrundlaget 2022 anviser, at Danmark skal ”støtte NATO’s planer om et styrket forsvar og større evne til afskrækkelse med styrker på højere beredskabsniveau i forsvaret mod truslen fra Rusland.”[5] NATO udgør dermed fortsat hjørnestenen i Danmarks forsvars- og sikkerhedspolitik, og Rusland er igen entydigt defineret som truslen. I forhold til krigen i Ukraine træder to forskellige sikkerhedspolitiske trusler mod Danmark dermed frem: 1) Rusland som trussel mod NATO og den transatlantiske forbindelse, og 2) Rusland som direkte trussel mod dansk territorie, fx mod teknologisk infrastruktur. Dette giver to forskellige forståelsesperspektiver på Danmarks militære støtte til Ukraine: allianceperspektivet i relation til NATO/USA og nedslidningsperspektivet over for Rusland.
Allianceperspektivet foreskriver, at Danmark bakker op om NATO og i særdeleshed USA’s sikkerhedspolitiske strategier. Fra krigene mod Taleban og Saddam Hussein over kampen mod ISIL i Irak og Syrien til den amerikanske koalition mod Houthi-bevægelsens angreb mod skibstrafikken i Det Røde Hav har Danmark fulgt Washington. Inden for denne forståelsesramme træder donationernes kobling til 2 pct.-målsætningen i NATO ofte frem. Peter Viggo Jakobsen fra Forsvarsakademiet har blandt andet argumenteret for, at Danmark anvender donationerne i NATO’s såkaldte byrdedelingsdiskussion.[6] Siden Berlinmurens fald har skiftende danske regeringer overfor NATO og USA argumenteret for, at det ikke handler om forsvarsbudgettet men anvendelsesgraden af de militære kapaciteter. Som konsekvens af færre internationale operationer og mindre fokus på villigheden til at anvende militærmagt stod Danmark pludselig uden sit trumfkort i NATO og Washington. Gennem denne forståelse ligner støtten til Ukraine en fortsættelse af ’byrdedelingsstrategien’, hvor spørgsmålet om 2 pct.-målsætningen flyttes over til militær støtte til Ukraine. Dette perspektiv understøttes fint af den opgørelse af forsvarsbudgettet, som Forsvarsministeriet anlagde i 2023, hvor fremtidige løft af Ukrainefonden medregnedes i forsvarsudgifterne målt som andel af BNP.[7]
Inden for samme fysiske sikkerhedsperspektiv kan donationerne anskues gennem et relativt militært magtforhold til Rusland. Danmarks territoriale sikkerhed udfordres igen af russiske trusler såvel som suverænitetskrænkelser særligt efter 2014, hvor Kreml har bevæget sig længere væk fra Europa demokratisk, men tættere på militært. En af Danmarks sikkerhedspolitiske målsætninger er derfor at ændre det relative magtforhold til Rusland i dansk favør. Ligesom kampen mod terror efter 9/11 blev flyttet til Afghanistans huler[8], bliver håndteringen af Ruslands stigende militærkapacitet flyttet fra Danmarks snævre stræder til Donbas’ åbne vidder. Selvom der nok ikke er direkte sammenhæng mellem kampene i Ukraine og russiske militære kapaciteter i Østersøen og Arktis, ændres det militære magtforhold mellem Danmark og Rusland, jo længere krigen varer. Ruslands omstilling til krigsøkonomi og reelle russiske tab i Ukraine sandsynliggør, at Rusland på trods af en forøgelse af de militære kapaciteter nedslides på længere sigt.[9] Gennem donationerne søger Danmark såvel som andre nordiske småstater at påvirke eget relative militære magtforhold til Rusland ved at støtte Ukraines selvstændighedskamp og ret til selvforsvar.
Truslen mod de institutionelle rammer
Nærlæses Danmarks officielle sikkerhedsstrategier, kan det konstateres, at skiftende regeringer søger ”sikkerheden, der hvor den findes: i det vestlige værdifællesskab og det udvidede globale samarbejde.”[10] Udover NATO-medlemskabet er Danmark som småstat sikret gennem FN-pagtens regler for magtanvendelse og EU’s institutionelle indbinding af omkringliggende stater. Disse to perspektiver rammesætter den institutionelle sikkerhed, der modsat de fysiske forklaringer fordrer, at småstater som Danmark i væsentlig grad opnår sikkerhed gennem internationale regler og samarbejde. Inden for denne forklaringsramme sondres mellem to målsætninger, som ikke nødvendigvis er gensidigt afhængige: understøttelse af retten til selvforsvar, og udbredelse og styrkelse af demokratiet.[11]
Retten til selvforsvar følger magtanvendelsesforbuddet i FN-pagtens artikel 2 stk. 4, der forbyder ”trusler om magtanvendelse eller brug af magt mod andre staters territoriale integritet eller politiske uafhængighed”. FN-pagten har været et gennemgående kriterie for dansk sikkerhed og militær magtanvendelse gennem tiden. Som Krigsudredningen fra 2019 påviste, hviler danske militære bidrag til internationale operationer i udgangspunktet på et solidt FN-mandat.[12] Kun under luftkrigen mod Serbien i 1999 og invasionen af Irak i 2003 har Danmark indsat styrker uden et klokkeklart folkeretsligt grundlag. Set i det lys ligger de mange donationer af tunge militære våbensystemer som en naturlig forlængelse af den danske tradition for at værne om folkeretten. Ukraine har som suveræn stat ret til at forsvare sig selv, og Danmark kan inden for rammerne af kollektivt selvforsvar i artikel 51 samt neutralitetsreglerne og kriterierne for partsstatus støtte denne ret, såfremt Ukraine anmoder herom.[13] Gennem våbendonationerne bliver magtanvendelsesforbuddet opretholdt ved at give ukrainerne midlerne til militært at forsvare sig selv.
Udover folkeretten er udbredelsen af demokratiske værdier et væsentligt element i Danmarks sikkerhedspolitik. Da Rusland invaderede Ukraine, var det ikke blot en suverænitetskrænkelse men også et angreb på et land, der fra midten af 00’erne i små ryk har nærmet sig det europæiske demokratiske fællesskab. Denne fokusering på beskyttelsen af demokratiet har stærke rødder i dansk sikkerhedspolitik fra Grundloven i 1849 og frem til i dag. Bevarelsen af det danske demokrati var ifølge historikeren Bo Lidegaard den afgørende prioritet for politikerne op til og under samarbejdspolitikken i starten af 1940’erne.[14] På samme måde var midler til demokratifremme en integreret del af bistandspolitikken efter Berlinmurens fald, ligesom de 20 års indsats i Afghanistan også handlede om at udbrede demokratiet. Set i dette lys giver donationerne nyt håb til demokratiets fremme efter august 2021, hvor USA og NATO efterlod Afghanistan i et kaos og Talebans totalitære regime genindtog præsidentpaladset i Kabul. Gennem Ukrainedonationerne smelter forsvaret af demokratiet og Europa således sammen med sikringen af de politiske institutioner, der beskytter Danmark.
Gennem Ukrainedonationerne smelter forsvaret af demokratiet og Europa således sammen med sikringen af de politiske institutioner, der beskytter Danmark.
_______
Ukrainekrigens relation til det fælles ’vi’
På etårsdagen for invasionen talte Mette Frederiksen til den ukrainske befolkning: ”Med jeres fantastiske præsident Zelensky i spidsen viser I en viljestyrke, som vi andre kun kan beundre. Den kamp, I kæmper, er ikke kun jeres. I kæmper kampen for Europa. For demokratiet. For friheden”.[15] Denne politiske anvendelse af Ukrainekrigen knytter an til to forskellige elementer af danskernes samhørighed: befolkningsmæssig identifikation med krigen og Danmarks politiske viljestyrke.
Den 4. maj 2022 tændte Danmark lys for Ukraine, imens statsminister Mette Frederiksen koblede befrielsesbudskabet fra 1945 til den ukrainske selvstændighedskamp: ”Det er Zelensky, der lige nu viser os, hvordan nationalt sammenhold og modstandskraft ser ud i vores tid.”[16] Denne kobling mellem Ukraine anno 2022 og 4. maj styrker sammenhængskraften i Danmark, der historisk udspringer af nederlaget ved Dybbøl og besættelsen den 9. april 1940. Danmarks sikkerhedspolitiske situation i 1864 ligner på mange måder Ukraines i 2022, fordi begge lande stod over for en stormagt, der indlemmede minoritetsborgere ved at annektere territorier.[17] Samtidig var Ukraine, ligesom Danmark i både 1864 og 1940, uden formelle alliancer og dermed overladt til stormagterne i den sikkerhedspolitiske uorden, der kendetegner alle perioder. På den måde knytter den ukrainske kamp symbolsk an til en historisk identifikation og en form for national empati. Danskerne kan identificere sig med ukrainernes ’eksistenskamp’. Vi stod der jo selv i flere omgange.
Først efter Berlinmurens Fald i 1989 trådte Danmark ud af historiens skygge gennem den aktivistiske udenrigspolitik.[18] På baggrund af de seneste 30 år betragter Danmark nu sig selv som en handlende nation, der som et foregangsland bokser i en højere vægtklasse end vores størrelse tilsiger.[19] Med Fogh-regeringens bud på en ny sikkerhedspolitisk profil fra 2003 skulle Danmark fremover tage internationalt ansvar ”gennem en aktiv, offensiv, fokuseret og sammenhængende udenrigspolitik”.[20] Dette har været efterfølgende blå og røde regeringers mantra i indsatserne i Irak, Afghanistan, Adenbugten, Libyen og Syrien med en endog meget bred accept i den danske befolkning på trods af store økonomiske og menneskelige omkostninger.[21] Det bliver ved at låne Ole Wævers ord gennem donationerne, at ”vi danskere beviser, at vi er gode mennesker. Vi står for de rigtige ting – og vi er villige til at gå hele vejen og betale den yderste pris for det”.[22] Givet denne politiske og nationale selvforståelse må Danmark handle aktivt, offensivt og fokuseret i verdens konflikter, især når andre nationer tøver.
National og politisk identitet driver Danmarks støtte til Ukraine
Den 22. februar 2024 fremlagde regeringen en tiårig bilateral aftale med Ukraine indeholdende et dansk sikkerhedstilsagn om fortsat militær og økonomisk støtte, så længe Ukraine gennemfører demokratiske reformer.[23] At regeringen forpligter Danmark så lang tid frem netop på baggrund af ’folkelig opbakning og politisk konsensus’, indikerer, at donationspolitikken relaterer sig mere til interne end eksterne forhold. Med andre ord handler donationerne om danskernes forhold til ’sig selv’. Dermed er donationspolitikken fortsættelsen af den identitetsbårne del af militæraktivismen, der har været den styrende strategi for Danmark siden Berlinmurens Fald.[24] Sikkerhedspolitik retter sig normalt mod at sikre statens overlevelse ved at styre uden om krigen og samtidig opbygge kapaciteterne til at vinde den, skulle den komme. Det har Danmark aldrig formået, hvorfor skiftende regeringer historisk undgik krigen ved ikke at forholde sig til den militært. Dette ændrede sig gennem 00’ernes militæraktivisme, som modsat traditionen ’bevidst undgik krigen ved at udkæmpe den’ (alle andre steder end i Danmark).
1864 viste med al tydelighed, at Danmark hverken var i stand til at undgå eller vinde krigen, hvorefter befolkningens sammenhængskraft blev den primære ’sikkerhedsstrategi’. Nok kunne staten besejres militært, men gennem det nationale fællesskab ville Danmark bestå.[25] Dette mantra lå i overvejende grad også bag samarbejdspolitikken i 1940’erne, hvor danskerne kollektivt sikrede staten såvel som demokratiet. Men modsat 1864 var der i 1940 end ikke politisk vilje til at forsøge at sikre staten militært. Det er disse to begivenheder, der mere end noget andet ligger bag den danske militæraktivisme og dens politiske legitimering.[26] Den 24. februar 2022 vågnede danskerne op til et gensyn med både 1864 og 9. april. En alliancefri stat blev angrebet af den aggressive nabo, imens stormagterne så stiltiende på. Men modsat Danmark i 1864 og 1940 udviste ukrainerne både evne og vilje til tage kampen op. Netop fordi ukrainerne kæmper for egen territorielle suverænitet, egen politiske integritet og egen befolkning, giver regeringens donationspolitik sikkerhedspolitisk rationale for Danmark. Det er dette rationale relateret til den danske befolknings sammenhængskraft, der på baggrund af de seneste 30 års militæraktivisme driver Danmark som foregangsland med bred partipolitisk opbakning. Derfor har statsminister Mette Frederiksen ’ikke nogen indikation af, at en fremtidig dansk regering ikke også vil synes, det er vigtigt at bakke op omkring Ukraine’. Og det kommer Dansk Folkepartis kritik nok ikke til at ændre ret meget ved, hverken før eller efter Donald Trumps indsættelse den 20. januar 2025. ■
Netop fordi ukrainerne kæmper for egen territorielle suverænitet, egen politiske integritet og egen befolkning, giver regeringens donationspolitik sikkerhedspolitisk rationale for Danmark
_______
Jan Werner Mathiasen (f. 1972) er major og kandidat i politisk kommunikation fra Copenhagen Business School. Han er ansat som militæranalytiker ved Forsvarsakademiets Institut for Strategi og Krigsstudier.
[1] Kiel Institute for the World Economy – Ukraine Support Tracker, tilgået den 5. December 2024.
[2] Politico: Danish PM to allies: Stop talking about ‘red lines’ and let Ukraine strike Russia, 23. september 2024.
[3] Forsvarsministeriet: Regeringen vil give forsvarsforliget og Ukrainefonden et markant løft, 7. november 2023.
[4] ”Unge piloter slår rød alarm: ’Vi er ikke klar til at forsvare Danmark’ ”, OLFI, 23. april 2024.
[5] ”Ansvar for Danmark Det politiske grundlag for Danmarks regering”, side 35. Regeringen, december 2022.
[6] ”Peter Viggo Jakobsen i RÆSON SØNDAG: Ukrainedonationer er Danmarks nye trumfkort i NATOs byrdedelingsspil” 24. april 2023.
[7] Forsvarsministeriet: ”Regeringen vil give forsvarsforliget og Ukrainefonden et markant løft”, 7. november 2023.
[8] ”Over 1000 danske soldater i verdens brændpunkter bidrager til fred”, Søren Gade i Berlingske Tidende den 16. april 2006.
[9] ”Jan Werner Mathiasen: Rusland har hverken viljen eller evnen til at angribe NATO”, RÆSON online 8. maj 2024.
[10] ”Fælles om Fremtiden – En hvidbog om FN, Danmark og en verdensorden under pres”, side 6. Udenrigsministeriet, august 2022.
[11] Matlary, J.H. (2023). “Våpenstøtten til Ukraina: Aktører, drivkrefter og motkrefter”, i Heier. T (red.), Krigen i Ukraina. Fagbokforlaget, side 287.
[12] Mariager, R. M., & Wivel, A. (2019). “Hvorfor gik Danmark i krig? Uvildig udredning af baggrunden for Danmarks
militære engagement i Kosovo, Afghanistan og Irak.” Københavns Universitet.
[13] Schack, M., Wiesener C. & Kjeldgaard-Pedersen, A. (2022). InterMil-opdatering nr. 7 om folkeretten og krigen i Ukraine. TEMA: Danmarks våbenbidrag. Københavns Universitet.
[14] ”Bo Lidegaard: Eneste alternativ til nazistisk magtovertagelse”, Information, 29. august 2023.
[15] Statsminister Mette Frederiksens tale ved demonstration ved den russiske ambassade den 24. februar 2023.
[16] Statsministeriet: Statsminister Mette Frederiksens tale til arrangementet ”Et lys i mørket”, 5. maj 2022.
[17] Fledelius, K. (2014). ”Et Ukrainsk Dybbøl?”. GRÆNSEN – magasin for mindretal, sprog og kultur 76(3).
[18] Wivel, A. (2020). Evig aktivisme i uendelig krig: sikkerhed, status og strategisk kultur i dansk udenrigspolitik. Internasjonal Politikk, 78(3).
[19] Kristensen, K. S., & Larsen, K. K. (2017). Denmark’s Fight Against Irrelevance, or the Alliance Politics of ‘Punching Above Your Weight’. In M. Wesley (Ed.), Global Allies: Comparing US Alliances in the 21st Century (pp. 59-76). ANU Press.
[20] Udenrigsministeriet (2003). ”En verden i forandring: Regeringens bud på nye prioriteter i Danmarks udenrigspolitik”, side 5.
[21] Jakobsen, Peter Viggo (2013). Hvorfor er danskerne så krigsglade og tolerante over for tab?, i Kristian Søby Kristensen (red.), Danmark i krig. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
[22] Wæver, Ole (2016). ”Danmark i krig, igen og igen”” i Peter Vedel Kessing og Andreas Laursen (red.), Robust mandat. Juridiske udfordringer ved danske militære missioner i det 21. århundrede. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 34.
[23] Regeringen: Danmark indgår som det første nordiske land en aftale om sikkerhedstilsagn til Ukraine, 22. februar 2024.
[24] Breitenbauch, H. (2013). ”Hvad er strategi?”, i Kristian Søby Kristensen (red.), Danmark i krig. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, side 80.
[25] Korsgaard, Ove (2006). Giving the spirit a national form: From Rousseau’s advice to Poland to Habermas’ advice to the European Union. Educational Philosophy and Theory 38 (2).
[26] Mathiasen, J. W. (2021). Traume, angst og skyld: gentagelsestvang i Danmarks militæraktivisme? Politica, 53(3); Mariager, R. M., & Wivel, A. (2019). “Hvorfor gik Danmark i krig? Uvildig udredning af baggrunden for Danmarks militære engagement i Kosovo, Afghanistan og Irak.” Københavns Universitet, side 119-130.
ILLUSTRATION: Statsminister Mette Frederiksen og den ukrainske præsident Volodymir Zelenskyj under et pressemøde i præsidentpaladset i Kyiv [FOTO: Mads Claus Rasmussen/Ritzau Scanpix]