19.12.2010

[FRA RÆSON8] Det kriseramte USA beskylder fortsat Kina for at holde sin valuta kunstigt lav og dermed stjæle amerikanske job.

Af Kenneth Praefke, RÆSON’s økonomiske redaktør


”[Præsident Obama] mener, støttet af konklusioner fra en bred skare af økonomer, at Kina manipulerer med sin valuta.” Så klar i spyttet var Timothy Geithner, da han i januar 2009 skulle godkendes af Senatet som USA’s nye finansminister. ”Præsident Obama har forpligtet sig som præsident til aggressivt at bruge alle diplomatiske kanaler til at søge at ændre Kinas valutakurspolitik”, lød det fra Geithner.
Både præsident Obama og finansminister Geithner har siden deres tiltrædelse arbejdet målrettet mod et opgør med den kinesiske valutakurspolitik. De mener som de fleste amerikanske politikere og økonomer, at den kinesiske valuta, renminbi’en, holdes kunstigt nede i værdi. Men Geithners konfrontatoriske og åbenmundede stil fra tiltrædelsestiden omkring januar 2009 er siden blevet afløst af en mere dæmpet og diplomatisk kurs, hvor amerikanerne forsøger at påvirke kineserne gennem dialog. I juli 2009 mødtes de to lande første gang i det nye bilaterale økonomiske samarbejdsforum Strategic and Economic Dialogue. Dengang kom der ikke meget andet ud af mødet end høflighedsudvekslinger, men siden er dialogen blevet mere frugtbar og konkret. Således udskød Geithner en halvårlig rapport til Kongressen om valutakurspolitikken hos USA’s samhandelspartnere, der ellers var sat til at udkomme 15. april i år, med begrundelsen; ”Der er en stribe meget vigtige møder på topniveau over de næste tre måneder, der vil være vigtige i forhold til at skabe politikker, der sikrer en stærkere, mere holdbar og balanceret global økonomi.” Det synes dog langt mere sandsynligt, at den beslutning blev taget af hensyn til kineserne for ikke at afspore dialogen med endnu en åbenmundet melding fra Geitherns finansministerium.
Da rapporten udkom i starten af juli i år – efter økonomiske topmøder mellem Kina og USA med høflige, imødekommende fraser – blev det uden at den udpegede nogen ”valutakurs-skurke”. ”Finansministeriet konkluderer, at ingen større handelspartner til USA møder standarderne identificeret i sektion 3004,” med henvisning til den del af den amerikanske lovgivning, der pålægger finansministeriet to gange om året at kortlægge eventuelle valutakurs-manipulatorer, der påvirker deres valuta for at ”vinde en unfair konkurrencefordel i international handel”. Rapporten indeholder dog flere krasse bemærkninger om konsekvenserne af den kinesiske valutakurspolitik for amerikansk økonomi.
Den 19. juni kom så det håndgribelige tegn på, at Kina har lyttet til amerikanerne: Kineserne offentliggjorde, at de vil ophæve båndet til den amerikanske dollar og lade renminbi’en flyde mere frit. Altså netop hvad amerikanerne ønsker.
I ord har kineserne sluppet valutaen fri, men i handling holdes den stadig i en spændetrøje. Processen er derfor ved at sande til igen. Amerikanerne mangler at se en mærkbar og vedholdende styrkelse af renminbien, mens kineserne på den anden side kommer med anklagende udmeldinger mod amerikanerne og deres pres mod den kinesiske valutakurspolitik, der er ”ubegrundet og mangler økonomisk validitet,” som en talsmand fra det kinesiske handelsministerium udtalte midt i september ved en pressekonference. Og netop manglen på kinesisk imødekommenhed i handling, har fået Kongressen til at genoverveje sanktioner mod kineserne. Kongressen kræver en ny strategi og fremskridt, som har tvunget Geithner til igen at skærpe retorikken. Kineserne mener, at amerikanernes beskyldninger om, at Kina skader USA’s økonomi er ubegrundet, og amerikanerne er ved at være godt trætte af, at kineserne ikke lader renminbi’en flytte sig i værdi.

Ulig konkurrence
Amerikanske præsidenter før Obama har prøvet at vriste den kinesiske valuta fri af sit klyngende dollar-greb. I 1995 låste Kina renminbi’en fast til dollaren på en kurs svarende til 8,3 renminbi yuan per dollar, og først i 2005 åbnede den kinesiske regering op for at lade renminbi’en flyde mere frit over for en kurv af valutakurser [gennemsnittet af flere forskellige valutakurser og ikke bare dollaren, red.]. Men da ”den perfekte storm” ramte – finanskrisen blæste ind over verdensøkonomien og en svækket kinesisk eksportsektor blev yderligere presset af svage amerikanske forbrugere, låste Kina i juli 2008 igen sin kurs fast til dollaren.
Man kan måle en valutakurs ”reelle” værdi på flere måder. Og det afhænger selvsagt af måden, man opgør det på, hvor meget den kinesiske valuta er undervurderet. Mens økonomer er enige om, at renminbien er undervurderet, er der stor spredning i opfattelsen af, hvor meget renminbien er undervurderet. Estimaterne lyder på alt fra 40 pct. til 10 pct. med en overvægt af iagttagere, der mener, at renminbien befinder sig godt 20 pct. under sin reelle værdi.
At amerikanerne har så indædt et ønske om at få kineserne til at lade deres valuta stige skyldes, at den nuværende lave kinesiske valutakurs direkte har betydning for amerikansk økonomi. Når den kinesiske valuta er lav i forhold til dollaren betyder det, at kinesiske varer er relativt mere attraktive, og at amerikanerne derfor importerer varer fra Kina i store mængder. Det er godt for den kinesiske eksportsektor, der på mange måder er – og særligt har været – vækstmotoren i den kinesiske økonomiske opblomstring. Men når amerikanerne bruger pengene på kinesiske varer, sker det på bekostning af produkter ”made in the USA”. Og i en krisetid, hvor arbejdsløsheden bevæger sig omkring de ti procent hjemme, bliver det ekstra dyrt at købe varer ude, når det samtidig flytter arbejdspladser ud af landet. Amerikanerne siger derfor, at kineserne med deres lave valutakurs eksporterer arbejdsløshed til USA.
Selvom Kina på overfladen er afvisende, er der blandt de fleste kinesiske økonomer enighed om, at renminbi’en ER undervurderet og en styrkelse af valutaen vil være med til at fremme stærkere forbrug hos kineserne selv. Det kræver dog en stor omstilling i den kinesiske økonomi at skifte fokus fra eksport til indenlandsk forbrug.
Amerikanernes djævelske dilemma er, at de er afhængige af Kina og med udsigten til at Kina, der nu er verdens andenstørste økonomi, gradvist henter ind på USA, bliver den afhængighed kun mere betydende. Derfor er amerikanerne nødt til at træde varsomt.

Ubalance
Den amerikanske opfattelse er, at den svage renminbi skaber globale ubalancer, hvor Kina har et kæmpe handelsoverskud, mens USA har et stort handelsunderskud. Kineserne er alt for afhængige af eksport og har ikke nok gang i de indenlandske forbrugere, mens amerikanerne importerer for meget, eksporterer for lidt og generelt bruger flere penge, end de har. Meget af ubalancen kan løses ved, at kineserne lader sin valuta stige i værdi, men det er langt fra sikkert, at det vil være en stor fordel for andre end amerikanerne.
Hvad ville der ske?
Hvis kineserne lod deres valutakurs stige, ville deres relative konkurrenceevne i forhold til USA gradvist blive udhulet, kinesiske varer ville blive relativt dyrere, dermed relativt mindre attraktive for amerikanerne (og resten af de økonomier, som valutaen stiger i værdi mod), det vil svække eksporten til USA og dermed primært ramme eksportsektoren. Omvendt ville det gøre de kinesiske forbrugere relativt rigere, øge kinesernes købekraft, gøre udenlandske varer relativt billigere og øge importen og det indenlandske forbrug.
I USA vil en kinesisk ”appreciering” – hvor valutaen bliver dyrere – primært betyde mindre import fra Kina, mere indenlandsk forbrug og flere arbejdspladser, der bliver i USA. Det er altså en entydig fordel for amerikanerne, særligt i en situation med høj arbejdsløshed, at holde mere forbrug – og dermed arbejdspladser – i landet, mens det vil kræve en betydelig omstilling i Kina – fra eksport til indenlandsk forbrug – at udnytte den nye situation. Og her ligger en del af problemet for kineserne:
”Regeringens standpunkt i forhold til renminbi-revalueringen kan bedst forstås ved bekymringen for vækst og beskæftigelse. Traditionelt har Kinas politikere været afvisende over for at implementere politikforslag, der har negativ effekt på væksten på kort sigt,” skrev Yiping Huang, professor ved Peking Universitys China Center for Economic Research for nylig i et indlæg på East Asia Forum, der indeholder en række af de kinesiske syn på sagen.
”Først og fremmest er det vigtigt, at politikerne anerkender, at en rigid valutakurspolitik ikke længere er forenelig med Kinas store og dynamiske økonomi. En gradvis revaluering af renminbien er nødvendig som et resultat af Kinas eget ændrede økonomiske vilkår. Fx er en stærkere valuta konsistent med den kinesiske målsætning om at skifte det økonomiske fokus fra eksport og investeringer over mod forbrug. Det vil facilitere, at industrien kan gennemføre et skift fra at producere lav-værdi-produkter til produkter med høj værdi og dermed støtte en holdbar økonomisk vækst.”
Og også Geng Xiao, professor ved Columbia University i Beijing og gæste-medarbejder på tænketanken Brookings Institution i Washington, DC har på East Asia Forum slået fast, at argumentet for kinesisk revaluering må være, at det er i Kinas egen interesse.
”Kinas økonomiske nøgleudfordring i de næste to årtiers arbejde med reformer og udvikling bliver at bestemme, hvordan man skal styre valutakursen, renten og inflationen, så man faciliterer holdbar, stabil og effektiv økonomisk vækst, mens de vestlige økonomier skrumper relativt i størrelse i forhold til udviklingsøkonomierne [emerging markets, red.].”

USA’s langsigtede problem
Paul Krugman, der i 2008 modtog Nobelprisen, er en økonomisk megastjerne, der leverer sit budskab i en poppet facon, men ikke desto mindre møder genklang hos en bred skare af tilhørere, ikke mindst via sine klummer i New York Times. Ifølge ham har Kinas valutakurspolitik en ”dæmpende effekt” på den økonomiske vækst i USA, Europa og Japan, og hvis ikke Kina manipulerede sin valuta, ville det have en mærkbar effekt på den globale genopretning. Helt præcis mener Krugman, at den globale vækst ville være 1,5 procentpoint højere, hvis Kina lod renminbien flyde frit. Hvis Kina sælger stort ud af sine dollar-besiddelser, vil det ikke skade verdensøkonomien, men derimod give mere likviditet, hvilket ses som en af de vigtigste forudsætninger for at sikre opsvinget i USA. Også en anden central økonomisk meningsdanner i USA, Martin Wolf, der er økonomisk kommentator i Financial Times, meldte sig i foråret efter Geithners charmetur i Kina i koret af Kina-kritikere ”Renminbien er undervurderet, det er farligt for den globale genopretning, og Kinas handlinger har indtil videre ikke givet en varig løsning”. Dvs. valutakursen skal op, hvis det globale opsving skal i gang for alvor.
Men er der hold i i de amerikanske beklagelser?
”De (Kina, red.) manipulerer vel ikke mere med valutakursen end Danmark har manipuleret med sin valutakurs i 30 år?,” spørger Henrik Jensen, der er økonomiprofessor på Københavns Universitet med speciale i international makroøkonomi. Han henviser til den danske fastkurspolitik over for først den tyske D-mark og siden hen euroen: ”At have en fastkurs medbringer noget stabilitet som er gavnlig. Men det er klart, at Danmark er et lille land, så hvad vi gør – hvis det har en negativ skadesvirkning på andre lande – har meget lille effekt. Kina er et stort land: Når de begynder at koble deres valutakurs på en anden, så bliver den gavn, det må have for dem, noget negativt for andre. Men det er klart, at vi ikke kalder det ”manipulation,” når vi taler om Danmarks valutakurspolitik. Vi siger ikke, at vi manipulerer vores kurs over for euroen. Vi gør det, fordi vi mener det er mest stabilitetsfremmende for Danmark. Og det kunne kineserne så også hævde det var for dem.”
Henrik Jensen fremhæver, at USA på mange måder har gjort det samme ved at indføre told på japanske biler: ”Det er jo også at manipulere med prisen, så amerikanerne ikke skulle købe de mere billige japanske biler. Men jeg kan godt forstå, at presset fra amerikanerne for, at kineserne skal opskrive deres valuta, vokser i en situation, hvor BNP falder.”
Hvad er konsekvenserne af, at Kina har et ekstremt stort handelsoverskud og USA et ekstremt stort handelsunderskud?
”Det har egentlig ikke nogen direkte konsekvenser. Det skyldes, at kineserne sparer meget mere op end amerikanerne. Dem, der sparer op, vil have overskud, og de andre vil leve for lånte penge. Det er der sådan set ikke nogen i vejen med. Det gælder jo også for privatpersoner; jeg låner penge hos min kreditforening for at finansiere mit hus, og så har jeg underskud over for dem. Sådan vil det også være mellem lande. Vi køber for lånte penge, men hvis der er nogen, der vil låne os penge, og vi bruger pengene fornuftigt – fx i investeringer i infrastruktur – så er det vel ikke så dumt?”
”Der er ikke noget teoretisk til hinder for, at det ene land har permanent underskud og det andet land permanent overskud. De kan sagtens leve i harmoni.”
Men hvornår bliver det et problem, at USA forbruger på Kinas regning, og at Kina suger dollarsedler til sig?
”Problemet opstår, hvis tendensen accelererer. Set fra USA’s vinkel: Hvis du har så stort et løbende underskud, at gælden vokser, og rentebetalingerne vokser i et tilpas hurtigt tempo, så kan du få en situation, hvor udlandsgælden begynder et eksplosivt forløb. Og så bliver det uholdbart. Den eneste måde, hvorpå man så kan redde landet er ved ponzi-spil [pyramide-spil, red.], hvor du bliver nødt til at tage nye lån for bare at kunne betale renter på det gamle lån. Og det er selvfølgelig uholdbart,” forklarer Henrik Jensen, der tilføjer: ”der er lidt en analogi til Grækenland”, med henvisning til gældskrisen i Sydeuropa og særligt Grækenland der i foråret og forsommeren kæmpede for at holde sig af en eksplosiv gældsbane. Men han tilføjer: ”Lige nu er der dog ikke noget, der tyder på det [et uholdbart forløb, red.], for den amerikanske rente er jo fortsat lav.”
Men den diskussion er vel lige relevant, hvad enten det er kineserne eller nogen andre, der låner amerikanerne penge?
”Ja. Det afgørende er tilliden til USA, og om de overhovedet kan betale det her penge tilbage på sigt – kan de overhovedet servicere gælden? [rentebetalingerne, red.] Hvis alle folk tror, at de kan det, så er der ikke noget problem.”
Hvad sker der, hvis kineserne beslutter, at de ikke vil låne amerikanerne penge længere?
”Det er jo ikke noget, at kineserne som nation kan bestemme. Det er jo ikke sådan, at der sidder én agent og bestemmer, at ’nu vil jeg låne penge til amerikanerne’. Det er jo et helt spindelvæv af et marked, hvor strømmene kører rundt og sørger for, at det, amerikanerne mangler, det tilflyder i kapital.”
Og Kina kan godt have en interesse i at låne dollars tilbage til USA, understreger Henrik Jensen:”Kina har en interesse i at låne dollars tilbage til amerikanerne i stedet for at dumpe dem på markedet – dét ville svække dollaren, hvilket er det samme som, at den kinesiske valuta styrkes i værdi i forhold til dollaren.”
”Hvis kineserne skulle beslutte sig for ikke at låne penge til amerikanerne, så skulle det simpelthen være i protest mod, at USA indførte kapitalmarkedsrestriktioner. Altså sige: ’nu lukker vi for de finansielle strømme’. Men den situation vil kineserne jo heller ikke være interesseret i. Så vil de sidde tilbage med en masse overopsparing, som de ikke vil kunne bruge til noget,”
Desuden påpeger økonomiprofessoren, at det er meget kortsigtet kun at fokusere på den nominelle valutakurs, det vigtige er det relative prisniveau mellem landene. For selvom en lav kinesisk valutakurs lige nu giver en konkurrencefordel, så tilsiger al teori, at de kinesiske eksportpriser gradvist vil stige og dermed udhule konkurrenceevnefordelen. ”Så på længere sigt er selve den nominelle valutakurs – manipuleret eller ej – ligegyldig,” konstaterer Henrik Jensen.

Hjemmepublikummet
Den kinesiske økonom Yiping Huang har beskrevet, hvordan både USA og Kina er styret af indenrigspolitiske interesser, der besværliggør det diplomatiske spil. Hvis kinesiske politikere giver efter for det amerikanske pres, kan det svække deres politiske autoritet, og de vil blive set som amerikanske skødehunde, og derfor mener Yiping Huang, er Kina mere tilbøjelig til at bevæge sig fremad på spørgsmålet om den kinesiske valutakurs, hvis amerikanerne holder spillet afdæmpet og elegant. Det kan også forklare Geithners skift fra åbenmundet kritiker til diskret diplomat.
Men amerikanske politikere og særligt kommentatorerne har ingen interesse i at svinge taktstokken usynligt. Det vil nemlig fratage dem muligheden for at udråbe en politisk sejr, hvis kineserne revaluerer deres valuta. Samtidig mener Yiping Huang, at USA bruger Kina som syndebuk, når snakken falder på arbejdsløsheden, der bevæger sig faretruende tæt på tocifrede tal. Så heller ikke her har de amerikanske politikere en interesse i at bevæge sig forsigtigt.
Efter en tålmodig periode, hvor Kongressen gav Geithner ro til at bearbejde kineserne, der kulminerede, da kineserne den 19. juni igen løste båndet til dollaren, er uroen igen begyndt at ulme i Kongressen. Manglede resultater af den semi-flydende renminbi, der stadig holdes i en stram snor af Beijing, har fået kongresmedlemmer til at foreslå handelsbarrierer og sanktioner mod Kina. Spillet om den økonomiske verdensorden er langt fra afgjort.


Kenneth Praefke er økonomisk redaktør på RÆSON.