30.10.2018

Allerede under Obama aftog USA’s interesse i Europa. Nu er spørgsmålet for alvor: Kan og vil Europa forsvare sig selv?

Af Kristian Søby Kristensen & Niels Byrjalsen

Den 25. juni underskrev forsvarsminister Claus Hjort Frederiksen et ’letter of intent’ – en hensigtserklæring – der inkluderer Danmark i det nye franske tiltag på forsvarsområdet, European Intervention Initiative (EI2). Skeptikerne siger, at EI2 er ukonkret og ubetydeligt. Men EI2 er blot én brik i et større europæisk forsvars- og sikkerhedspolitisk puslespil, der er ved at blive lagt på ny.

For USA’s rolle som støttehjul for Europa bliver mere og mere usikker. Samtidig lancerer Europa – senest altså med EI2 – selv en række nye forsvars- og sikkerhedspolitiske initiativer. De hænger sammen med det trusselsbillede, som siden 2014 er tegnet skarpt op – klarest med Ruslands annektering af Krim og Islamisk Stats overvældende succes. I tilknytning til disse eksterne trusler kommer interne udfordringer og spændinger, der skaber usikkerhed om EU og Europas fremtid – med Brexit som det tydeligste eksempel. Tilsammen har forandringerne skabt krisestemning og dermed politisk momentum bag ønsket om et tættere europæisk forsvars- og sikkerhedspolitisk samarbejde. Som formanden for Det Europæiske Råd, Donald Tusk, sagde i forbindelse med Brexit i 2016: EU må ikke lade denne krise gå til spilde.

Under diskussionerne om europæiske trusler, uenigheder og initiativer er det imidlertid stadig sådan, at europæisk forsvars- og sikkerhedspolitik fundamentalt handler om relationen til USA. Usikkerheden om det amerikanske engagement i Europa er ganske enkelt mere definerende for Europas sikkerhedssituation end truslen fra Putins Rusland, Islamisk Stats terrorisme og Theresa Mays Brexit.

I dag kan man ikke afvise, at Europa – før eller siden, men måske hurtigere, end man kan håbe – må klare sig uden USA. Først når støttehjulene er væk, vil Europa vide, om man kan cykle uden. Måske går det godt. Måske vil Europa vælte, når man skal køre selv.

Forholdet til USA har været afgørende for Europas sikkerhed og udviklingen af europæisk forsvars- og sikkerhedspolitik siden Anden Verdenskrig. Under præsident Eisenhower [1953-1961, red.] pressede amerikanerne på for et stærkere forsvarssamarbejde i Europa. Dette førte bl.a. til Vesttysklands optagelse i NATO i 1955. Under præsident Nixon proklamerede udenrigsminister Henry Kissinger med sit ’Year of Europe’-initiativ i 1973, at den transatlantiske alliance trængte til en rebalancering mod større europæisk ansvar for egen sikkerhed og mindre amerikansk militært engagement i Europa. Med den fransk-britiske Saint-Malo-erklæring fra 1998 og efterfølgende EU-initiativer blev medlemslandene enige om en ny fælleseuropæisk forsvars- og sikkerhedspolitik i første omgang fokuseret på krisestyring. Også her var det under indtryk af, at USA’s engagement i europæisk sikkerhed – denne gang på Balkan – ikke kunne tages for givet.

 

I dag kan man ikke afvise, at Europa – før eller siden, men måske hurtigere, end man kan håbe – må klare sig uden USA. Først når støttehjulene er væk, vil Europa vide, om man kan cykle uden. Måske går det godt. Måske vil Europa vælte, når man skal køre selv
_______

 

Historisk er det altså forbindelsen til USA – og forbindelsens indbyggede usikkerhed – der har drevet europæerne til at tænke nyt. Det er også tilfældet denne gang. Med den globale magtforskydning fra vest mod øst flyttes den amerikanske opmærksomhed samme vej. Tendensen blev tydelig med præsident Obamas ambition om et ’Pivot to Asia’ [drejning mod Asien, red.], der afstedkom bekymrede miner i de europæiske hovedstæder. Europas bekymring under Obama er afløst af panik under Trump. Den nuværende amerikanske præsident har ikke bare krævet større europæisk egenbetaling, men har gentagne gange, og uden at komme med et klart svar, filosoferet over, om USA nu også vil leve op til sine allianceforpligtelser, hvis det skulle blive nødvendigt. Det er radikalt og uden fortilfælde.

Når man kigger samlet på Obama og Trump, kan man se, at problemstillingen om USA’s aftagende engagement i europæisk sikkerhed er strukturel og derfor blivende. Trumps udenrigspolitik aktualiserer og fremskynder blot eksisterende tendenser. Spørgsmålet er, hvad det betyder for Europa.

Et aftagende amerikansk engagement i Europa – eller blot stærke formodninger herom – kan lede til europæisk forsvarspolitisk integration. Men det kan også lede til disintegration. Ingen ved, hvordan europæerne vil reagere på en større amerikansk rekalibrering af det transatlantiske bånd. Denne uvished er uomgængelig og derfor udgangspunktet for enhver debat om europæisk sikkerhed i disse år – både når europæerne skal finde ud af, hvad de vil med hinanden, og hvad de vil med USA.

De nye europæiske initiativer
Indtil videre tyder noget på, at europæerne vil forsøge at arbejde tættere sammen. I hvert fald har de seneste to år været præget af forsvars- og sikkerhedspolitisk integration. Mest iøjnefaldende er samarbejdet i EU-regi, som i 2016 blev rammesat i unionens nye globale strategi. På denne baggrund blev medlemsstaterne i 2017 enige om en række nye initiativer, herunder den europæiske forsvarsfond (EDF) og det såkaldte permanente strukturerede samarbejde (PESCO).

Oprettelsen af EDF indebærer, at EU vil bidrage til at finansiere fælles forsknings-, udviklings- og anskaffelsesprojekter på forsvarsområdet. Fondens størrelse indgår i forhandlingerne om EU-budgettet for 2021-2027 og er derfor endnu ikke fastlagt. Ikke desto mindre er alene oprettelsen af EDF af stor symbolsk betydning. Det betyder nemlig, at der for første gang afsættes midler på EU-budgettet, der direkte skal forstærke medlemsstaternes forsvarsevne.

Samtidig har de fleste EU-lande tilsluttet sig PESCO – en hidtil uudnyttet option i Lissabontraktaten – hvor grupper af medlemsstater forpligter sig på sammen at udvikle forsvarskapaciteter. Ifølge kritiske røster viser de 17 første projekter, at PESCO vil få marginal indflydelse på EU-landenes samlede forsvarsevne. Optimistiske stemmer vil dog notere, at PESCO er et work in progress, og at det fortsat er uklart, hvilken betydning samarbejdet reelt får.

PESCO’s inkluderende format med næsten alle EU-lande ombord er angiveligt et tysk ønske, mens Frankrig havde forestillet sig PESCO som en eksklusiv klub for de villige. Den spænding handler om, hvorvidt samarbejdet har til formål at øge den politiske integration i Europa (den tyske vision) eller at styrke Europas strategiske autonomi (den franske vision) – altså evnen til at handle selvstændigt i den overordnede udenrigs- og sikkerhedspolitik. Debatten om PESCO reflekterer dermed mere grundlæggende spørgsmål om Europa og det transatlantiske forhold.

Uden om EU har den franske præsident, Macron, så iværksat sit European Intervention Initiative (EI2) med deltagelse af ni inviterede europæiske stater: Frankrig, Tyskland, Storbritannien, Spanien, Portugal, Holland, Belgien, Estland og Danmark. Nogle mener, at EI2 er en fransk erstatning for PESCO, når nu sidstnævnte ikke fik det fokuserede format, som Frankrig ønskede. Andre pointerer, at EI2 er en naturlig fransk parallel til lignende engelske og tyske samarbejdsformater. Endelig er der dem, der ser EI2 som en direkte reaktion på usikkerhed om fortsat amerikansk militær støtte i Afrika, hvor Frankrig har store nationale interesser. Der er nok en del sandhed i alle tre perspektiver.

 

Men givet den historiske modstand mod integration på [forsvarsområdet] og store politiske spændinger i Europa er det ikke desto mindre en bemærkelsesværdig udvikling. Initiativerne fjerner imidlertid ikke risikoen for, at fremtidens historiebøger om Europa i 2010’erne og 2020’erne vil handle om disintegration snarere end integration
_______

 

Uanset bevæggrund er EI2 nu sat i søen – og er dermed en del af det forsvars- og sikkerhedspolitiske puslespil i Europa. Ifølge erklæringen fra juni skal EI2 være en ramme for koordination og samarbejde imellem militære styrker med det ultimative mål at udvikle en fælles strategisk kultur. Selvom det er uklart, hvad EI2 helt præcis er (eller skal være) – herunder hvad der skal lægges i ordet ’intervention’, som i fransk terminologi ikke nødvendigvis har samme betydning som på dansk, tysk og engelsk – er disse brede intentioner ikke vanskelige at støtte. Derfor kan man også forvente, at flere europæiske lande tilslutter sig. For Danmark vil dette være velkomment, da EI2 i lyset af forsvarsforbeholdet kan lette Danmarks adgang til den europæiske inderkreds på det afgørende forsvars- og sikkerhedspolitiske område.

Med tanke på EDF, PESCO, EI2 samt øvrige forsvars- og sikkerhedspolitiske initiativer – herunder det intensiverede samarbejde mellem EU og NATO – står det klart, at integrationen på området er forøget de seneste år. Det kan måske forekomme naturligt ex post facto [når nu det er sket, red.]. Men givet den historiske modstand mod integration på området og store politiske spændinger i Europa er det ikke desto mindre en bemærkelsesværdig udvikling. Initiativerne fjerner imidlertid ikke risikoen for, at fremtidens historiebøger om Europa i 2010’erne og 2020’erne vil handle om disintegration snarere end integration.

Risikoen for disintegration – fem europæiske skillelinjer
I en optimistisk læsning er de nye initiativer første skridt på vejen mod strategisk autonomi, der både er indskrevet i EU’s globale strategi for 2016 og fremføres som en central ambition af flere europæiske lande, først og fremmest Frankrig. En realisering af den forestilling kræver dog, at en kritisk masse af europæiske lande og øvrige aktører over en længere årrække finder sammen om det som et fælles projekt. En sådan udvikling er absolut ikke givet.

Særligt fem europæiske skillelinjer udfordrer projektet.

I. Et kompliceret trusselsbillede. Med flere trusler og flere forbindelser imellem forskellige typer af trusler kommer der en større spredning i trusselsvurderingerne i de europæiske lande – og dermed af den værdi, man tillægger forskellige konkrete initiativer samt europæisk forsvarssamarbejde generelt. Den vigtigste uenighed er imellem Nordeuropa og Sydeuropa. I nord er det primære fokus på Rusland, både den direkte militære trussel og den bredere sikkerhedspolitiske trussel i form af gråzonekonflikter, cyberangreb og destabiliserende informationskrig. I syd er det primære fokus på ustabilitet i Afrika og Mellemøsten samt de afledte konsekvenser i Europa: terrorisme og ureguleret migration. De to problemkomplekser trækker begge tunge veksler på knappe ressourcer og kæmper om politisk opmærksomhed. Man kan derfor ikke udelukke, at uenigheden vil føre til regionalisering og medvirke til disintegration.

II. EU’s rolle og funktion i Europa. Uenighederne er velkendte: Er der brug for mere eller mindre EU, og skal EU mest være et overstatsligt eller mellemstatsligt samarbejde? Splittelsen viser sig tydeligt i forbindelse med Brexit, men også i andre europæiske lande udtrykkes bredt forankret skepsis mod øget europæisk samarbejde. Selvom skillelinjen er mere generel, kan den få konkret og direkte indflydelse på europæisk forsvarssamarbejde. Fx er der visse steder skepsis over for PESCO, fordi det betragtes som et typisk overbureaukratiseret EU-tiltag sammenlignet med EI2 og andre mere fleksible samarbejdsformater uden om unionen.

III. De europæiske værdier. En ny uenighed om, hvor liberalt Europa er og bør være, træder frem. Aktuelt kommer denne skillelinje til udtryk i spændingerne mellem en gruppe central- og østeuropæiske lande og de ’gamle’ liberale demokratier i Vesteuropa. Europa-Kommissionen har foreslået, at der indføres betingelser vedrørende retssikkerhedsprincipper (rule of law), som et land skal overholde for at få del i EU’s fælles midler. Det tolkes af mange som et forsøg på at underminere autokratiske tendenser i bl.a. Ungarn, hvor premierminister Orbán forsøger at gennemføre sin vision om illiberalt demokrati. På kort sigt er der en risiko for, at forsvarsfonden EDF – og dermed forsvarssamarbejdet i det hele taget – kan blive taget som gidsel, hvis den slags værdipolitik bliver en knast i budgetforhandlingerne. På længere sigt kan skillelinjen rive Europa yderligere fra hinanden, fordi den er rodfæstet i dybe ideologiske forskelle, både internt i landene og på tværs af grænser. De ideologiske forskelle definerer også forskellige visioner for, hvordan (hvis overhovedet) EU skal have en samlet forsvars- og sikkerhedspolitik.

 

For tyskerne handler det om selvforsvar og afskrækkelse, mens franskmændene ser militær magt som forudsætningen for en aktivistisk og global europæisk udenrigspolitik. Disse tysk-franske uenigheder bliver kun endnu vigtigere med Storbritanniens udtræden af EU
_______

 

IV. Europas og EU’s rolle i verden. Den fjerde skillelinje ligger i forlængelse af den forrige, da der længe har været en stærk (særligt fransk) strømning, som taler for, at Europa kan og bør påtage sig rollen som liberal supermagt i sine relationer med omverdenen – med brug af både civile og militære midler. Omvendt mener mange (især tyskere), at Europa må være mere realistisk i sine udenrigspolitiske ambitioner. Den skillelinje afspejler en generel uenighed om formålet med militær magt: For tyskerne handler det om selvforsvar og afskrækkelse, mens franskmændene ser militær magt som forudsætningen for en aktivistisk og global europæisk udenrigspolitik. Disse tysk-franske uenigheder bliver kun endnu vigtigere med Storbritanniens udtræden af EU.

V. Det forsvars- og sikkerhedspolitiske forhold til USA. Nogle lande mener, at relationen til Washington bør prioriteres langt over det europæiske forsvarssamarbejde. Det gælder bl.a. Polen og flere af de nordiske og baltiske lande. En stor gruppe lande er mere enige med det pragmatiske tyske synspunkt: Europæisk sikkerhed hviler på den amerikanske sikkerhedsgaranti, men der er samtidig et stigende behov for, at Europa kan mere selv. Endelig er der det franske perspektiv, nemlig at Europa ikke bør være lillebror til den amerikanske storebror, men snarere en ligeværdig partner – og at det skal afspejles i den vægt, som det europæiske forsvarssamarbejde tillægges.

Europa uden støttehjul?
De fem europæiske skillelinjer er ikke nye, men de antager nye former og fremtræder skarpere end tidligere. Senest skabte et polsk forslag om at betale for en permanent amerikansk militærbase i landet stor debat, ikke mindst fordi det gik uden om den fælleseuropæiske strategi for at håndtere den utilregnelige Trump frem mod NATO-topmødet i juli.

Fra et sikkerhedspolitisk perspektiv er udsigterne så usikre, at man må forholde sig til udviklingen med en vis bekymring. Det kan virke paradoksalt, når man tænker på den succesfulde integrationsproces på området, som de seneste to år har foregået i rekordfart. Men det er værd at huske, at vind i sejlene nogle gange er et forvarsel om, at et stormvejr er på vej.

I værste fald fører splittelsen til reel disintegration i Europa med alvorlige konsekvenser til følge: Et muligt ’kapløb til Moskva’, hvor europæiske stater køber individuel sikkerhed af Kreml på bekostning af det europæiske fællesskab. Forsvarspolitisk stagnation, hvor fælles udfordringer ikke løses. Forøget usikkerhed, fordi de europæiske lande igen skal til at forholde sig til hinanden som konkurrenter snarere end som medlemmer af et fællesskab. Det er på ingen måder sikkert, hvilken kurs Europa vil følge. Alt afhænger selvsagt af politiske valg.

Mange mener, at integrationen vil blive fastholdt af en stærk fransk-tysk akse. Problemet er, at den akse er baseret på det amerikanske engagement i Europa – samtidig med at dette engagement har undermineret europæernes (herunder ikke mindst tyskernes) vilje til at tage ansvar for egen sikkerhed. Ingen ved reelt, hvad der sker, hvis situationen ændrer sig mere dramatisk, dvs. hvis USA afgørende og vedvarende trækker sig fra Europa.

Dette skaber et dilemma. Hvis de europæiske lande forsøger at fastholde amerikansk engagement, vil der fortsat være et incitament til at free-ride på USA – og dermed hverken for alvor at gøre noget ved landenes egne forsvarsevner eller det europæiske forsvarssamarbejde. Det indebærer den risiko, at europæerne ikke selv kan løfte opgaven, den dag USA beslutter sig for at droppe eller indsnævre sikkerhedsgarantien.

 

I værste fald fører splittelsen til reel disintegration i Europa med alvorlige konsekvenser til følge: Et muligt ’kapløb til Moskva’, hvor europæiske stater køber individuel sikkerhed af Kreml på bekostning af det europæiske fællesskab. Forsvarspolitisk stagnation, hvor fælles udfordringer ikke løses
_______

 

Men hvis de europæiske lande omvendt søger at stå på egne ben, risikerer de utilsigtet at bidrage til et aftagende amerikansk engagement i Europa. Vil de mange skillelinjer så forhindre europæerne i at stå sammen? I givet fald er Europa både alene (uden USA) – og splittet.

Europa cykler stadig rundt med amerikanske støttehjul. Hvis de forbliver på, bliver europæerne aldrig i stand til selv at færdes sikkert på verdenspolitikkens cykelsti. Men hvis de tages af, risikerer Europa at falde så tungt, at de brækkede knogler ikke kan gro sammen igen. Hvis europæerne skal nøjes med hudafskrabninger i de kommende årtier, kræver det grundige overvejelser om, hvordan man indretter sig i forsvars- og sikkerhedspolitikken på det fundamentale plan.

Europa, Danmark og det transatlantiske forhold
Udviklingen af det europæiske forsvarssamarbejde de seneste år handler altså om mere end de praktiske tiltag. Det er derfor vigtigt, at europæiske og danske beslutningstagere overvejer overordnede og langsigtede strategiske implikationer, når de træffer konkrete og pragmatiske valg og fravalg – om hele spektret af emner: EDF, PESCO, EI2, EU-NATO-samarbejdet, bilaterale relationer og alle de andre delelementer af den europæiske forsvars- og sikkerhedspolitik.

På kort sigt er spørgsmålet, hvordan Brexit og Trump håndteres, uden at den vestlige alliance tager varig skade. På lang sigt er spørgsmålet, om – eller måske rettere i hvor høj grad og hvordan – Europa kan og vil uden USA. Kan Europa klare sig i en mere multipolær verden, hvor alliancer er flygtige og dikteres af magtbalancer frem for historiske og kulturelle forbindelser?

I udgangspunktet kan man henvise til to pejlemærker for en diskussion om Europas verdenspolitiske fremtid:

For det første (og på trods af Trump) må man huske på, at den transatlantiske alliance ikke kun handler om nationale interesser, men også om fælles værdier: en liberal, regelbaseret verdensorden, demokrati, menneskerettigheder og et frit, men reguleret marked. Så bliver det væsentlige spørgsmål, om man kan udforme en europæisk forsvars- og sikkerhedspolitik på en måde, hvor værdifællesskabet i alliancen fastholdes, samtidig med at USA bliver mindre engageret i Europa, og europæerne øger deres egne forsvarskapabiliteter.

For det andet bliver det vigtigt for europæerne at overveje, hvordan de sikrer, at USA fortsat har interesse i den transatlantiske alliance bredt forstået, selv hvis amerikanernes interesse i europæisk sikkerhed er for nedadgående. Det kan bl.a. handle om større byrdedeling i den globale sikkerhedspolitiske opgavevaretagelse. Det kan også handle om et intensiveret samarbejde om nye sikkerhedspolitiske udfordringer, hvor amerikanerne føler sig presset af udviklingen i Kina og (til dels) Rusland, herunder fx cyberteknologi, rumteknologi og ikke mindst kunstig intelligens.

Også fra et dansk perspektiv er det en åbenlys udfordring, hvordan man gør sig selv attraktiv over for et mere disengageret USA, som samtidig synes at have mistet al appetit på større militære interventioner for at undsætte undertrykte befolkninger i Mellemøsten og Afrika. Og hvis den transatlantiske forbindelse for alvor svækkes, rejser der sig et andet spørgsmål: Hvem skal Danmark så satse på at gøre sig attraktiv over for?

Udviklingen i Europa og i det transatlantiske forhold tvinger Danmark til at forholde sig til sin alliancepolitik, herunder vægtningen af forskellige partnere. Det betyder ikke nødvendigvis, at Danmark skal ’skifte hest’. Men man skal i så fald være bevidst om, hvorfor man ikke gør det. Uanset hvor mange hensigtserklæringer der underskrives af danske ministre, må Danmark sammen med det øvrige Europa gøre sig klart, hvad der er på spil: Det europæiske forsvars- og sikkerhedspolitiske samarbejde afhænger helt grundlæggende af relationen til USA, men samtidig kan udviklingen af samarbejdet ændre denne relation fundamentalt – særligt hvis den ikke gennemføres med omtanke. Det er i virkeligheden det, man taler om, når man i disse år taler om alt, hvad der gemmer sig bag de mange forkortelser: EDF, PESCO, EI2.

Indtil videre synes Danmark ligesom de øvrige nordiske lande at forfølge en afdæmpet vent og se-strategi – man lægger lidt æg i de forskellige kurve (i hvert fald dem, man ikke har forbehold over for) for at holde sig på god fod med alle. I længden er det dog ikke holdbart at være afventende. Det ville derimod være (sjælden) rettidig omhu med en dansk debat om, hvordan man her til lands vil forstå en forstærket europæisk sikkerhedspolitik -– og hvilken rolle Danmark skal, kan og bør spille i den sammenhæng. ■

 

På lang sigt er spørgsmålet, om – eller måske rettere i hvor høj grad og hvordan – Europa kan og vil uden USA. Kan Europa klare sig i en mere multipolær verden, hvor alliancer er flygtige og dikteres af magtbalancer frem for historiske og kulturelle forbindelser
_______

Apropos denne artikel:

Bode & Trabucco om kunstig intelligens i krig: Fjernelsen af menneskelig dømmekraft vil have alvorlige konsekvenser

Geopol med Mikkel Vedby og Lars Struwe: Verden set fra Washington versus København

Kasper Junge Wester: Hvornår erkender vores politikere, at USA ikke er – eller vil være – vores allierede?

Jesper Olsen: Karaktermordet på internationale konventioner er uklogt for et lille land, der er afhængigt af den internationale retsorden

Lars Struwe: Hvis Europa ikke styrker afskrækkelsen nu, kan udfordringerne snart blive langt dyrere – og langt farligere

Peter Lautrup-Larsen: Troels Lund får nøglerne – men ikke nødvendigvis magten