Niels Westy: En global skattereform er historisk, men den er primært drevet af nationale interesser

05.08.2021

G7-landendes forslag om en global minimumsskat for selskaber og gentænkning af skattesystemet for multinationale selskaber er et historisk skifte i den globale skattepolitik. Det ændrer dog ikke ved, at skattepolitik grundlæggende er drevet af nationale interesser: For det er ikke i Nigeria (eller Danmark), at de, som falder ind under de nye skatteregler, primært oppebærer hovedparten af deres indtægter. Det er i de største og mest velstående økonomier, som samtidig udgør… Rigtigt gættet: G7.

I takt med den øgede globalisering de seneste årtier er der kommet et stigende fokus på selskaber, som operer i flere lande og deres skattebetaling, eller mangel på samme – vil en del måske mene
_______

 

I takt med den øgede globalisering de seneste årtier er der kommet et stigende fokus på selskaber, som operer i flere lande og deres skattebetaling, eller mangel på samme – vil en del måske mene. En problemstilling man ikke havde ved den forrige globaliseringsbølge op til 1. Verdenskrig, primært fordi selskabsskat stort set var et ukendt begreb dengang.

”Almindeligvis forudsætter Skatteministeriet og Finansministeriet, at en forhøjelse af selskabsskatten øger kapitalomkostningerne, og at dette vil medføre færre investeringer og et lavere kapitalapparat pr. lønmodtager. Det reducerer produktiviteten i danske virksomheder, hvilket indebærer, at højere selskabsskat i høj grad nedvæltes i det generelle lønniveau. Det afspejler, at Danmark er en lille åben økonomi, hvor der er stor mobilitet af kapital på tværs af landegrænser, og hvor mange virksomheder sælger deres varer på stærkt konkurrenceprægede markeder.”

Ovenstående citat stammer fra finansministeriets svar på et spørgsmål om, hvem der egentlig betaler regningen for en særlig ekstra selskabskat for den finansielle sektor.

Hvem der egentlig betaler selskabskatten, vender vi tilbage til i næste indlæg. Men som det fremgår af svaret, har det også betydning for udformningen af skattelovgivningen, hvorvidt der er tale om en (lille) åben økonomi, hvor kapitalen er mobil. I første omgang skal vi her se på betydningen for de offentlige finanser, og hvorledes man prøver at minimere provenutabet ved at selskaber, som opererer globalt, optimerer (det vil sige minimerer) deres skattebetaling i lyset af den seneste udvikling.

Dette “manglende skatteprovenu” har gennem de senere årtier – ikke mindst efter finanskrisen og nu efter coranakrisen – været et centralt emne for både mange NGO’ere og nok så væsentligt, en række ”tunge” internationale organisationer som fx OECD og selvfølgelig regeringer rundt i verden, på jagt efter midler til at fylde deres slunkne kasser.

Hvor kapitalens mobilitet de seneste årtier været stigende, har landes formelle satser for selskabsskat været faldene i samme periode. Det indebærer dog ikke, at selskabskattens betydning som indtægtskilde tilsvarende er faldet. Tværtimod. Målt i forhold til BNP steg selskabsskatterne i perioden fra 2000 til 2017 fra 2,7 pct. til 3,1 pct., mens deres andel af de samlede skatteindtægter steg fra 12,1 pct. til 14,6 pct. i samme periode for de 93 lande, der indgår i OECDs skattedatabase. Samtidig faldt selskabsskatten fra i gennemsnit at være på 28 pct. i 2000 til 20,6 pct. i 2020.

 

At der netop nu kommer et gennembrud i de forhandlinger, som har kørt i årevis, handler ikke mindst om USA og EU og en truende handelskrig, hvis man ikke fandt en løsning
_______

 

I Danmark er selskabskattens betydning, målt i forhold til BNP næsten tredoblet de seneste 40 år, mens skattesatsen er mere end halveret. (Andelen er steget fra ca. 1 pct. til ca. 3 pct. af BNP). Det skyldes dels, at skattenedsættelserne typisk er sket samtidig med, at man har bredt skattebasen ud og ryddet op i fradragsjunglen, og dels at provenuet fra selskabsskatten er meget konjunkturfølsomt. I nogle lande er det dog gået den anden vej.  Tag fx USA, som indtil 2017 havde en meget høj formel selskabsskat på 35 pct. (plus delstatslig og kommunal selskabsskat). Her er betydningen faldet fra ca. 3 pct. af BNP i begyndelsen af 1970’erne til nu ca. 2 pct. af BNP.

En historisk skattereform
En væsentlig del af den amerikanske skattereform i 2017, hvor den føderale selskabskat blev sænket fra 35 pct. til 21 pct., var også at brede skattebasen ud samt ”luge ud i eksisterende skattehuller”. Indtil 2017 havde man således i USA et skattesystem, hvor selskaber var fuldt skattepligtige i USA af deres globale indkomst. Dette i modsætning til Danmark, hvor selskaber som udgangspunkt ikke er skattepligtige af indkomst i udlandet (medmindre man lader sig sambeskatte). Det gælder fx i forhold til alle EU-lande samt øvrige lande, som Danmark har aftaler med. Og hvad indebærer det så?

Jo, det indebærer, at når danske selskaber har betalt skat i udlandet, skal der ikke betales yderlige skat af dette overskud Danmark. Indtil 2017 fungerede det amerikanske skattesystem således, at der skulle betales amerikansk skat af al indkomst fra hele verden efter fradrag af betalt skat i udlandet. Heldigvis – set fra selskabernes side – kunne man udsætte beskatning, så længe man lod overskuddet blive udenfor USA. Det er den væsentligste årsag til, at amerikanske multinationale selskaber har enorme formuer placeret udenfor USA. Ifølge Institute On Taxation and Economic Policy havde de 500 største amerikanske firmaer i 2017 således parkeret et anslået beløb på 2.600 mia. dollars udenfor USA og dermed udskudt betaling af 767 mia. dollars i skat de foregående to årtier.

Efter 2017 ligner det amerikanske skattesystem i højere grad (men ikke helt) de fleste andre OECD-lande, inklusive Danmark.

Aftalen, som G-7, G-20 og flertallet i gruppen af lande, som har forhandlet i OECD-regi er kommet frem til (131 ud af 140 lande), består af to søjler, som OECD foretrækker at kalde det. Søjle I handler om, hvor beskatningen finder sted (omfordeling) og søjle II indfører en global minimumsbeskatning på 15 pct. (øget provenu).

At der netop nu kommer et gennembrud i de forhandlinger, som har kørt i årevis, handler ikke mindst om USA og EU og en truende handelskrig, hvis man ikke fandt en løsning. På den ene side accepterer USA nu en lavere effektiv minimumsskat (15 pct.) end oprindeligt ønsket (21 pct.). På den anden side skrotter en række (primært) store EU-lande – og UK – en særlig skat på Tech-giganterne, som af åbenlyse årsager primært rammer amerikanske multinationale selskaber. I stedet indføres en delvis beskatning af de største multinationale selskaber på de markeder, hvor kunderne befinder sig, i stedet for, hvor selskabet befinder sig – uanset branche – dog minus bl.a. den finansielle sektor og råstofudvinding. Denne del (søjle I), handler altså ikke så meget om hvor meget der skal betales, men hvor store multinationale selskaber skal være for at betale skat.

 

Det afgørende er, hvorvidt de vigtigste (læs: største) økonomier tilslutter sig. Det skal også medtages, at andre lande med ganske gunstige skattevilkår – som ofte får skæld ud for at være skattely rent faktisk har tilsluttet sig aftalen
_______

 

Det er måske også væsentligt at understrege, at nok er G7- og G20-landenes ledere og repræsentanter for 131 ud af 138 landes regeringer i OECD blevet enige om en reform, men det endelige forslag (som skulle komme til efteråret) skal også vedtages i lang række landes parlamenter. Nok så interessant bliver det her, hvorvidt og i hvilken udformning en aftale kan komme gennem Kongressens to kamre i USA.

Det betyder nok mindre, at fx Irland, Ungarn og Estland (omend Irland principielt tilslutter sig ideen om en minimumsskat), indtil videre ikke har tilsluttet sig aftalen. De har alle både formelt og effektivt en selskabskat lavere end 15 pct. (ifølge et notat fra det daværende Økonomi- og Indenrigsministriet i 2019, var den gennemsnitlige effektive selskabskat i EU 17 pct. i 2016).  Det afgørende er, hvorvidt de vigtigste (læs: største) økonomier tilslutter sig. Det skal også medtages, at andre lande med ganske gunstige skattevilkår – som ofte får skæld ud for at være skattely rent faktisk har tilsluttet sig aftalen.

Med andre ord: Også i 2021 gælder, at de store bestemmer og de små må indrette sig.

Den irske regering har dog en pointe i at en for høj minimums-selskabsskat fratager små økonomier muligheden for at kompensere for, at de er mindre attraktive i forhold til store økonomier i bestræbelserne på at tiltrække investeringer (ved en lavere selskabsskat). Alt andet lige kan en stor økonomi tillade sig at have en højere selskabskat end en lille økonomi givet, at deres hjemmemarked er mere lukrativt.

Hvor stort et provenutab taler vi om?
Thomas R. Tørsløv fra Københavns Universitet og Ludvig S. Wier samt Gabriel Zucman fra Berkeley har estimeret at 40 pct. af multinationale selskabers overskud undgik beskatning ved at disse placeredes i lande med lav eller ingen selskabskat i 2015, mens Petr Janský og Miroslav Palanský fra Charles Universitet i Prag kommer frem til, at multinationale selskabers evne til ”at flytte overskud” fra lande med relativ høj til relativ lav eller ingen selskabskat indebar et tabt globalt skatteprovenu på ca. $ 125 mia. i 2016. I et helt nyt studie kommer Petr Jansky, denne gang sammen med Javier Garcia-Bernardo tilknyttet Amsterdam Universitet og Charles Universitet (samt Tax Justice Network, hvilket muligvis ikke er helt uvæsentligt) frem til, at multinationale selskaber var i stand til at flytte svarende til $1.000 mia. i overskud til lande med lav eller ingen selskabskat i 2016. Endelig kommer Niels Johannesen fra Københavns Universitet m.fl. i et studie fra 2017 frem til, at der er en betydelig sammenhæng mellem, i hvilken grad overskud overføres fra et land til et andet, afhængig af førstnævntes administrative kapacitet. Det vil sige: Jo mere udviklet et land er, jo mindre er den negative effekt af en relativ høj beskatning, hvilket tyder på at mindre udviklede lande er hårdere ramt af multinationale selskabers evner til at flytte deres overskud.

Ovenstående estimater er alle foretaget på data før skattereformen i USA i 2017, hvilket ikke er uvæsentligt, da netop amerikanske selskaber er kraftigt overrepræsenterede blandt multinationale selskaber. En stor andel af den samlede historiske skatteundgåelse (ikke at forveksle med skatteunddragelse) har været amerikanske selskabers ”udskudte skattebetaling” i USA (i forhold til den traditionelle beskatningsmetode).

 

Lige som den tidligere amerikanske administration under præsident Trump vil den nuværende administration under Biden aldrig stilsiddende acceptere en ensidig særskat på tech-giganterne
_______

 

Men hvad kan man så forvente?
Som nævnt udgør indførelsen af en minimumsskat (søjle II), kun den ene del af aftalen. Den anden (søjle I) er den delvise ændring af beskatningsprincip fra, at det enkelte selskab betaler dér, hvor det har fast driftssted/hjemland til dér, hvor kunderne befinder sig. Det skal i første omgang kun gælde for en række store multinationale selskaber baseret på omsætning og overskudsgrad. Der er sparsomt med oplysninger om, hvem der mere præcist er tale om, men kriterierne skulle i første omgang være en global omsætning på minimum 20 mia. euro og overskudsgrad på 10 pct.

Sidstnævnte vil indebære at Novo fremover formentlig kommer til at betale en del mindre skat herhjemme. Til gengæld vil Amazon, efter de givne kriterier ikke falde ind under gruppen af selskaber, som delvist skal betale selskabskat, hvor kunderne befinder sig – hvis de endelige kriterier faktisk bliver 20 mia. euro og overskudsgrad højere end 10 pct – ikke umiddelbart falde ind under søjle I. Nok udgjorde omsætningen på Amazons online handelsplatform ca. 88 pct. af den samlede omsætning i 2020 (61 pct. fra USA og 27 pct. i resten af verden), men overskudsgraden var relativt lav. Derimod var den høj for deres webservices (AWS), som dog kun udgjorde 12 pct. af årets omsætning på 386 mia. dollars (AWS udgjorde næsten 60 pct. af det samlede resultat før renter). Det er dog indbygget i aftalen, at antallet af virksomheder i løbet af nogle år skal udvides til at omfatte langt flere end de ca. 100 mest profitable multinationale selskaber, som i første omgang falder ind under søjle I.

OECD forventer at indførelsen af en minimumsskat på 15 pct. (søjle II) vil øge det globale provenu fra selskabskat med ca. 150 mia. dollars, mens, mens den delvise beskatning, hvor kunderne befinder sig (søjle I), forventes at medføre omfordeling af ca. 100 mia. dollars. Sidstnævnte del af planen vil formentlig primært komme lande som UK og Frankrig, men også fx Indien til gode.

Når riget fattes penge – og der er så meget man gerne vil
Som allerede bemærket var alternativet til en eller anden form for aftale en eskalerende handelskrig mellem USA og EU, hvis man ikke var nået til en foreløbig aftale. Lige som den tidligere amerikanske administration under præsident Trump vil den nuværende administration under Biden aldrig stilsiddende acceptere en ensidig særskat på tech-giganterne, som EU-kommissionen har argumenteret for og flere europæiske lande samt enkelte lande udenfor (bl.a. Indien) allerede har vedtaget.

Som også bemærket har pandemien øget behovet for offentlige indtægter i mange lande, ikke mindst i USA. I forlængelse af valgløfter om store investeringer i infrastruktur (en klassiker i amerikansk politik) uden at øge skatterne for ”almindelige amerikanere”, som præsident Biden kom med under valgkampen sidste år, er en reform af selskabsskatten central. Det oprindelige forslag var, at selskabsskatten skulle hæves til 28 pct. (i 2017 blev den sat ned fra 35 pct. til 21 pct. på føderalt niveau). Noget kunne dog tyde på, at det ikke sker. Samtidig ønsker man at øge beskatningen af indkomst, som stammer fra immaterielle aktiver indtjent i udlandet, fra 10,5 pct. til 21 pct.

Også Storbritannien ønsker at sætte selskabsskatten i vejret. Fælles for USA og Storbritannien er de meget store underskud på de offentlige budgetter både i 2020 og indeværende år (hhv. 13,5 og 11,5 pct. af BNP i 2021).

Et skattepolitisk paradoks
Netop skattebetaling, hvor selskaberne skaber deres overskud et andet sted end, hvor de hører hjemme, er i øvrigt ofte et krav fremført ikke mindst af en række NGO’ere baseret på en idé om, at det vil øge skatteindtægterne for en række udviklingslande.

Jeg skal medgive, at det altid har undret mig en del, da netop en landefordelt skat primært tilgodeser de største (og mest udviklede) økonomier. Det er ikke statskasserne i en lang række udviklingslande (eller små velstående økonomier som Danmark), der står til at vinde på omfordelingen i forhold til det nuværende system. Det er primært de største og mest velstående (europæiske) økonomier, som samtidig udgør… Rigtigt gættet – hovedparten af G7 samt nogle få udviklings- og mellemindkomstlande, som i kraft af deres markedsstørrelse er attraktive selv om gennemsnitlig BNP per indbygger fortsat er lav. 

 

Selv om man med glæde bruger buzzwords som ”retfærdighed” og lægger vægt på, at det styrker de offentlige finanser i udviklingslandene, som man derefter forudsætter går til bedre sundhed, skoler, mere lighed osv. osv., så handler det, uanset de pæne ord, om nationale interesser
_______

 

Hvad angår minimumsskatten har en del NGO’er også allerede været ude og kritisere de nuværende planer. De ønsker således en væsentlig højere minimumsskat end de 15 pct.

Herhjemme har fx Lars Koch fra Mellemfolkeligt Samvirke påpeget, at det er for lavt sat, givet at ”gennemsnittet for selskabsskat i OECD ligger på 25% og i mange udviklingslande er skatteraten endnu højere”. Han påpeger også det (for ham og ligesindede) problematiske i, at ”for 40 år siden, før ræset mod bunden for selskabsskat startede, var de fleste landes selskabsskat omkring 50%. I stedet for at for at stoppe ræset mod bunden, som G7 ellers siger de vil i deres kommuniké, så kan de risikere at accelerere ræset mod bunden ned mod 15%”.

Mod tesen om ”ræset mod bunden” kan man dog anføre, at skatteprovenuet – den reelle mængde skat – i forhold til BNP generelt er steget på trods af faldende skattesatser. Problemet for en lang række udviklingslande – ikke mindst i Afrika – er snarere, at selskabskatten udgør en relativ stor andel af de samlede skatteindtægter, fordi man har en meget smal skattebase (stor uformel/sort økonomi). Derfor ender man med højere skattesatser i forhold til – som Lars Koch ganske rigtigt anfører – de mere velstående medlemslande af OECD, hvor det reelt ville være mere fordelagtigt for udviklingslandene, hvis det forholdt sig omvendt. Altså at de kunne holde en lavere selskabskat og dermed kompensere for øget (politisk) risiko og et i udgangspunktet mindre attraktivt marked.

Det skal dog også medtages at aftalen, alt andet lige, umiddelbart vil øge alle landes skatteindtægter (bortset fra de rene skattely), og at selskabsskatten målt som andel af samlet opkrævet skat især forventes at komme lav- og mellemindkomstlandene til gavn ifølge OECD.

Det kan også godt være, at den amerikanske finansminister Janet Yellen hylder den seneste udvikling med ordene ”The world is ready to end the global race to the bottom on corporate taxation, and there’s broad consensus about how to do it”, og det kan godt være, at nogle i NGO’verden synes, minimumsskatten skulle være højere (og hermed er enige med den amerikanske regering), men de er det – ret eller uret – ikke af samme årsag, også selv om man med glæde bruger buzzwords som ”retfærdighed” og lægger vægt på, at det styrker de offentlige finanser i udviklingslandene, som man derefter forudsætter går til bedre sundhed, skoler, mere lighed osv. osv., så handler det, uanset de pæne ord, om nationale interesser. Det fremgår eksplicit af den såkaldte ”American Jobs Plan”.

Det er der naturligvis intet underligt i. Det er, som det altid er i den slags sager: Hvem har den største ”kæp”? – og det har som bekendt USA, EU og nogle få udviklingsøkonomier, når vi ser på deres betydning for verdensøkonomien.

At det så for øvrigt slet ikke sikkert, at USA ender med at tilslutte sig den aftale, man nu har arbejdet for at få på plads, er en anden historie. Den skal først vedtages i Kongressens to kamre, hvor Demokraterne kun har et spinkelt flertal i Senatet. Det bliver interessant at følge. Ligesom det bliver interessant at se, om EU kan få ”banket” Irland (med flere) på plads, eller om det ender med at landene enkeltvis tilslutter sig aftalen.

Hvem der så i sidste ende reelt betaler selskabsskatten, og hvorvidt det dybest set er en god eller dårlig idé at finansiere offentligt forbrug via beskatning af selskabers overskud, er en anden sag. Det vender jeg tilbage til i et kommende indlæg. ■

 

Det er, som det altid er i den slags sager. Hvem har den største ”kæp”? – og det har som bekendt USA, EU og nogle få udviklingsøkonomier
_______

Apropos denne artikel:

Mikkel Vedby Rasmussen efter nattens angreb: Har israelerne vist, at de kan og vil tage atomvåbnene fra Iran?

Professor Ole Windahl Pedersen i Interviewserien: Dommen i Strasbourg vil å store konsekvenser for klimakampen

Geopol med Mikkel Vedby og Lars Bangert Struwe: Kan Modi transformere Indien til Asiens førende supermagt?

Liselotte Odgaard i RÆSONs nye trykte nummer: Bliver Indien det nye Kina? Nok ikke lige foreløbig

Bertel Heurlin: Kina opruster. Fører det til krig?

David Rischel i RÆSONs nye trykte nummer: Klimakrisen er også en teknologikrise