Lars Bøge: De kommunale monopoler bør afvikles. Har SVM-regeringen modet til det?

07.09.2023

Vil SVM regeringen fortsætte med fritsættelsesforsøgene, der politisk set er sikre men resultatmæssigt langsomme og tvivlsomme, eller have modet til at vælge den mere radikale løsning: at eliminere de kommunale monopoler og derved øge arbejdsudbuddet og sikre borgerne det løft i velfærd, der er så desperat behov for?

Lars Bøge i RÆSON OPINION

Utallige undersøgelser[1] foretaget de sidste mange år har konkluderet, at øget konkurrence-udsættelse vil føre til væsentlige besparelser (læs: øget velfærd).

I en nylig rapport[2] gennemgår Dansk Industri en række studier for at estimere forventet gevinst ved konkurrenceudsættelse. DI konkluderer, at en gennemsnitlig besparelse på 10-15 pct. er forventelig ved fuld konkurrenceudsættelse. I en anden analyse[3] konkluderer DI ud fra en analyse af stillingsbetegnelser, at der er 135.000 offentligt ansatte, der løser opgaver der kan udliciteres. I en anden nylig rapport[4] argumenterer SMVDanmark for, at der er et udliciteringspotentiale på 178 mia kr. Ressourcespildet – og dermed velfærdstabet – forbundet med manglende konkurrenceudsættelse er altså veldokumenteret.

Trods de mulige besparelser går det meget, meget langsomt med at øge graden af konkurrenceudsættelse. Tal fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside www.noegletal.dk viser, at Indikator for Konkurrenceudsættelse (IKU) kun er steget fra 22,7 pct. i 2007 til 27,5 pct. i 2022.

En stigning på knap fem procent over femten år er i sig selv et sløjt resultat, men situationen er reelt endnu værre. Nøgletallet IKU angiver nemlig andelen af ikke-myndighedsopgaver, der er konkurrenceudsat. Det vil sige, at de 27,5 pct altså ikke er andelen af det totalte budget, men af en delmængde. Derudover er en del af udliciteringen sket ”under tvang”, som følge af EU- og national lovgivning.

Den frivillige eller politisk besluttede udlicitering er derved langt mindre end omtalte 27,5 pct.

En række samtaler med kommunalbestyrelsesmedlemmer på tværs af partiskel og geografi samt ledere og personale i kommunale indkøbsfunktioner indikerer, at forklaringen skal findes i flere forhold:

Ideologi: Som forventet er der en tydelig ideologisk forskel mellem højre- og venstreorienterede politikere.  Hvor de højreorienterede beskriver en årelang kamp for at øge konkurrenceudsættelsen, er de venstreorienterede oftest kritiske over for konkurrenceudsættelse som en kilde til besparelser og øget velfærd.

Kompetence: Et bekymringspunkt, der deles over det politiske skel, er risikoen for at indgå aftaler, der ender med at være for dyre. Man er med andre ord bange for, at de private aktører er for dygtige – og at den private løsning ender med at være for dyr.

Ressourcer: Mængden af ressourcer, der er stillet til rådighed, dikterer, hvorvidt konkurrenceudsættelsen kan udvides. Udbudsorganisationen er typisk bemandet, så de eksisterende udbud kan gentages, og der kan foretages nye udbud ift enkeltstående opgaver (fx tekniske projekter) – men ikke så der kan ske udvidelser i porteføljen af permanente driftsopgaver.

Marked: Mange nævner eksempler på udbud, hvor der ikke har været (kompetente) budgivere. Det bliver opfattet som meget frustrerende – og som et argument for ikke at gentage forsøget. Ingen har givet udtryk for, at det kunne være en kommunal opgave at skabe eller udvide markedet.

Incitament: Den sidste delforklaring er manglende incitament. Som en udbudsansvarlig nævnte: ”Man kan ikke vinde noget ved at udlicitere, man kan kun tabe [hvis noget går galt].” Andre nævner, at det manglende specifikke krav for at øge konkurrenceudsættelsen betyder, at man i udbudsafdelingen fastholder status quo. Hverdagens praksis vinder over den ønskede praksis.

 

Konsekvensen af vores nuværende socialdemokratiske velfærdsmodel (der per definition har en stor offentlig sektor) er altså ikke overraskende en kommunal sektor, der prioriterer egen overlevelse og vækst højere end dens raison d’etre: at servicere borgerne
_______

 

Samlet set fremstår konkurrenceudsættelse som et primært højreorienteret projekt, og et projekt der under de eksisterende rammer ikke har store chancer for at lykkedes – trods det enorme potentiale.

Konsekvensen af vores nuværende socialdemokratiske velfærdsmodel (der per definition har en stor offentlig sektor) er altså ikke overraskende en kommunal sektor, der prioriterer egen overlevelse og vækst højere end dens raison d’etre: at servicere borgerne. Det virker derfor indlysende, at ændringer er påkrævede.

Det er netop, hvad regeringen er i gang med i de såkaldte fritsættelsesforsøg, hvor syv udvalgte kommuner arbejder på at afbureaukratisere opgaverne indenfor tre hovedområder. Midtvejsevalueringen[5] er imidlertidig ikke opmuntrende læsning, idet den beskriver, (1) at opstarten har været forsinket, (2) at forsøgene kun i begrænset grad ”behøver” fritsættelse (og derved burde være sket allerede), og (3) at det væsentligste resultat indtil videre er god stemning i projektgrupperne. Man får opfattelsen af en række initiativer, der handler mere om at øge medarbejdernes autonomi og deraf følgendde arbejdsglæde – og først derefter bedre kvalitet for borgerne. Øget effektivitet eller besparelse opfattes af de citerede medarbejdere som en direkte trussel mod fritsættelsesideen.

Selvom det naturligvis er positivt at skabe arbejdsglæde, er jeg overbevist om, at disse initiativer ikke vil skabe resultater, der modsvarer indsatsen eller dække de omkostninger, der er forbundet med dem.

En radikal – men effektiv løsning: Nedlæg de kommunale monopoler

En anden, simplere løsning ligger lige for: at nedlægge de kommunale monopoler ved at udskille medarbejdere og opgaver i en række selvstændige selskaber i hver kommune. Denne manøvre vil efterlade kommunen ganske slank – og med et akut behov for at udvide (og evt. kompetenceudvikle) udbudsafdelingen.

Da kommunens leverance af ydelser til borgerne derved alene vil ske gennem samarbejder med tredjepart, er det kritisk væsentligt at designe kontrakterne til at motivere den ønskede adfærd. Ud over at beskrive den ønskede leverance i den enkelte kontrakt, skal kontrakterne have en række forhold til fælles:

Borgeren i fokus:  Borgeren er kunden – og kunden er konge! Borgernes meninger og grad af tilfredshed skal indsamles og bruges aktivt ift leverandørhåndtering og udbud – på tværs af landets kommuner. Borgernes ændringsønsker skal inddrages ved næste udbud.

Risikominimering: Et (umodent) marked uden regulering kan let resultere i en uønsket magtbalance – og en uønsket risikoprofil. Det skal derfor gennem en reguleret tildeling af kontrakter sikres, at ingen udbyder får en dominerende position. Af samme årsager vil det blive tilskyndet, at den enkelte leverandør byder på opgaver i andre (tilstødende?) kommuner – for at sikre en stabil indtjening.

Hjemtagning: Der vil være en række opgaver, der ikke har et eksisterende marked – og der må derfor forventes markedsfejl (konkurser, ønske om genforhandling etc). I disse situationer skal den enkelte kommune eller samarbejdende kommuner i fællesskab være parate til at hjemtage opgaven – også indenfor kontraktsperioden.  Opgaven skal herefter hurtigst muligt flyttes tilbage i markedet gennem nyt udbud.

Innovation: Skiftet fra monopol til marked vil levere en engangsforbedring af den leverede velfærd. For at sikre fortsat innovation og effektivisering i den kommunale drift, er det vigtigt, at leverandørernes innovation af processer og værktøjer kan identificeres, opsamles og spredes til alle andre kommuner – mod passende kompensation, naturligvis.

Ud over udvidelse af udbudsfunktionerne stiller den nye praksis nye krav til kommunerne:

Øget samarbejde med andre kommuner: Langt de fleste kommuner samarbejder allerede i dag i de såkaldte indkøbsfællesskaber. I den nye praksis skal samarbejdet styrkes på det operationelle niveau – for at sikre en stabil drift. Samarbejdet fx kan handle om at ”dele” leverandører, om at dele faciliteter el.lign. I den nye praksis skal kommunerne opfattes som samarbejdende datterselskaber i modsætning til de autonome enheder, de er i dag.

Markedsskabelse: Den enkelte kommune har ansvaret for at stimulere til markedsskabelse ved at skabe opmærksomhed omkring de muligheder for iværksætteri, de udbudte kontrakter udgør. Man kunne måske endda forestille sig progressive kommuner, der vil etablere ”monopolbrudssupport” med støtte til de iværksættere, der vil byde på kommunens kontrakter.

Frasalg af ”kommunalselskaber”:  Efterhånden som markederne for de forskellige opgaveområder modnes, er det kommunens ansvar at frasælge de kommunale selskaber. Kun de selskaber, der indeholder kritisk infrastruktur eller løser samfundskritiske opgaver, skal forblive på kommunens hænder.

Selvom manøvren lyder ganske simpel (og i øvrigt er foretaget tidligere i mindre skala), er det et voldsomt indgreb i kommunernes selvstyre – og en voldsom forandring i det hele taget. Kommunerne vil gå fra ”fuld-fede” organisationer til magre meritokratier, fra autonomi til krav om operationelt samarbejde med andre kommuner.

I et ”normalt” politisk landskab vil den foreslåede ændring være utopisk, der er ganske enkelt for mange stemmer i den kommunale sektor. Men: i det nuværende ”unormale” landskab – og med regeringens proklamerede kærlighed til store reformer – kan forslaget have en chance.

Spørgsmålet er nu: Vil SVM regeringen fortsætte med fritsættelsesforsøgene, der politisk set er sikre, men resultatsmæssigt langsomme og tvivlsomme, eller have modet til at vælge den mere radikale løsning: at eliminere de kommunale monopoler og derved øge arbejdsudbuddet og sikre borgerne det løft i velfærd, der er så desperat behov for? ■

 

I et ”normalt” politisk landskab vil den foreslåede ændring være utopisk, der er ganske enkelt for mange stemmer i den kommunale sektor. Men: i det nuværende ”unormale” landskab – og med regeringens proklamerede kærlighed til store reformer – kan forslaget have en chanc
_______

 

Fodnotere kan findes i bunden af denne artikel.

Lars Bøge (f.1968) er uddannet cand.merc.(SCM) fra Copenhagen Business School, hvorfra han også har en PhD i Supply Chain Risk Management.  Han arbejder som konsulent, leder, og iværksætter indenfor supply chain management og ERP nationalt og internationalt.

ILLUSTRATION: Kobæk Strand Hotel i Skælskør, 24. august 2023: Regeringens ledere under pressemøde i forbindelse med et regeringsseminar [FOTO: Mads Claus Rasmussen/Ritzau Scanpix]

[1] Se fx Finansministeriet (2004): ”Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser”, KRAKA 2015): ”Konkurrenceudsættelse på tværs af kommuner”, Konkurrence- og forbrugerstyrelsen (2017): ”Velfungerende markeder”, og Deloitte & Kraka (2022), ”Den offentlige sektor – velfærdssamfundets juvel?”.

[2]  Dansk Industri (2021): ” Potentiale ved konkurrenceudsættelse”.

[3]     Dansk Industri (2023): ”Flere end 135.000 offentligt ansatte løser opgaver, som kan varetages af private virksomheder”.

[4]     SMV Danmark (2021): ”Kommunerne kan udlicitere for 178 mia kr mere”.

[5] VIVE (2023): Midtvejsevaluering af velfærdsaftaler – Forsøg med frisættelse i syv kommuner på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområdet, 2021-22.