09.09.2009

Den omfattende krise har skabt en kaotisk situation i økonomisk politik i Europa, hvor handelsprotektionisme og konkurrerende devalueringer som i 1930erne nu er truende nær. EU’s Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en), som omfatter de fleste af EU’s medlemslande har hidtil beskyttet dem mod ødelæggende valutaspekulation, men nu har flere af de svage økonomier svært ved at holde fast i den fælles valuta. Hvis Euroens sammenbrud skal undgås kræver det, at politikere og centralbanker kan finde en fælles løsning, men det kan blive svært, for i mange tilfælde har de været grundlæggende uenige.

Af Erik Holm

SPILLEREGLERNE i den Økonomiske og Monetære Union er nøglen til at forstå hvorfor Euroens sammenbrud bestemt ikke er en umulighed. ØMU’en bærer nemlig på en grundlæggende systemfejl: man sprang ud i en monetær union uden seriøst at have overvejet, hvad der måtte ligge i begrebet ’økonomisk union’. Det monetære del gav sig selv, efter at seddelpressen begyndte at rulle, mens den økonomiske ikke blev til andet end snak om en vækst- og stabilitetspagt, der ikke viste sig særligt forpligtende og nu helt er opløst.

Derfor vakler ”det skæve tårn i Frankfurt”, den europæiske centralbanks hovedkvarter. Og skulle det vælte, risikerer vi, at hele det europæiske projekt, herunder det indre marked, bryder sammen.

ØMU-systemet er ufuldkomment fordi bygherrer og arkitekter lever i hver sin verden. Bygherrerne er politikere og regeringschefer. Arkitekterne er økonomer og centralbankchefer. De ser verden i hver deres perspektiv, med ryggen mod hinanden, ofte med en holdning, der grænser til gensidig foragt. Begge parter er klar over dette absurde forhold. Man har forsøgt at fordele rollerne ved at gøre den Europæiske Centralbank (ECB) politisk uafhængig; gøre dén ansvarlig for at holde lav inflation – mens de nationale regeringer sikrer høj beskæftigelse.

Men man kan ikke styre verden på den måde. Når der ikke sker en harmonisering mellem de to parters indsats, går det galt. Som regel slår det ud i valutapolitikken, som er et krydsfelt med politisk højspænding, ikke mindst fordi der her ligger en latent udfordring af grundlaget for vort demokratiske politiske system, forestillingen om nationalstatens suverænitet.

En politisk plan
I 1978-79 blev det europæiske monetære system, EMS, udformet. Initiativet blev taget personligt af den tyske forbundskansler Helmut Schmidt og den franske præsident Valéry Giscard d’Estaing som en reaktion på den kaotiske verdensøkonomi og den mangelfulde overordnede ledelse i EF. Det skete i det Europæiske Råd på Marienborg i april 1978, hvor de to fik de andre syv regeringschefers principielle opbakning til et nyt valutasystem landene imellem.

Ingen, hverken centralbankchefer eller finansministre, havde været orienteret på forhånd, og de blev det heller ikke i dagene efter mødet, fordi regeringscheferne havde givet hinanden løfte om intet at sige. Schmidt og Giscard var overbeviste om, at økonomiske eksperter og bureaukrater ville falde over deres skitse og ødelægge den: Først skulle detaljerne udformes i en snæver gruppe af personlige repræsentanter for regeringscheferne, før den kunne præsenteres på det efterfølgende møde i det Europæiske Råd i juli.

Men rygterne bredte sig, og ”bureaukraterne” blev dybt frustrerede over ikke at vide, hvad der forgik. Specielt Forbundsbankens chef Otmar Emminger havde svært ved at kontrollere sin vrede, og han iværksatte et massivt angreb på planen, da han fik kendskab til den.

Et helt centralt element i planen var, at den skulle være symmetrisk. Tyskland skulle ikke længere som den stærkeste økonomi være det land, de andre rettede ind efter. Tyskland skulle fremover være parat til at tilpasse sig systemets ”gennemsnit” – forstået på den måde, at hvis der skete forskydninger af konkurrenceforholdet landene imellem, så skulle det ikke nødvendigvis være de ”svage” økonomier, der skulle stramme deres økonomiske politik og devaluere; det kunne også være den ”stærke” økonomi, Tyskland, som skulle øge efterspørgslen og acceptere lidt kraftigere inflation.

Et andet element, som var tilsvarende udfordrende for Forbundsbanken, var, at banken skulle forpligtige sig til at give ubegrænset, kortfristet kredit, dvs. stille tyske mark til rådighed for et land, som blev ”angrebet” af spekulanter.

Efter megen mødeaktivitet i juli-august førte Forbundsbankens kritik til, at Schmidt i september 1978 måtte meddele Giscard, at der ikke kunne blive tale om symmetri i systemet, men at tilpasningsbyrden fortsat måtte ligge på de svage økonomier, som skulle tilpasse sig den stærke tyske økonomi. Ligeledes måtte man udskyde planen om oprettelse af en europæisk valutafond på ubestemt tid, og den forudsete fælles pengeenhed, ecu, skulle ikke tillægges nogen central rolle.

Denne første sejr var imidlertid ikke tilstrækkelig for Forbundsbanken.

I november modtog Schmidt et brev fra Emminger, som meddelte, at banken ikke kunne give tilsagn om i givet fald at give ubegrænset kredit til et andet land i systemet, da det ville kunne true tysk pengepolitik og kursen på tyske mark.

Schmidt blev rasende. Han fik foranlediget sin deltagelse i et møde i Forbundsbankens Råd få dage senere, hvilket ingen kansler havde gjort siden Adenauers dage i 1950. På mødet gav han bankcheferne en uforbeholden forelæsning i, hvorledes planen skulle ses som et integreret led i Tysklands udenrigspolitik, som siden Adenauer var baseret på det europæiske fællesskab og den nordatlantiske alliance. EF’s succes afhang af et nært, fortroligt forhold til Frankrig – et, som han sagde, kompliceret land. Men Tysklands position var sårbar. Landets europæiske partnere var sensitive overfor Tysklands relative styrke, økonomisk, politisk og militært. ”Den styrke må placeres under et europæisk tag for at dække vor udenrigspolitiske nøgenhed,” hævdede Schmidt.

Han vurderede, at det europæiske fællesskab ville bryde sammen uden et velfungerende fælles marked, hvilket igen forudsatte stabile indbyrdes valutakurser. Derfor tog han kraftigt afstand fra Emmingers krav om, at der i planen eksplicit skulle indgå et forbehold mod ubegrænset kortfristet interventionsstøtte

I sin konklusion understregede Schmidt dog, at monetær stabilitet ikke eksklusivt afhang af Forbundsbanken. Ansvaret påhvilede i samme grad regeringen, der til forskel fra banken skulle stå til regnskab for vælgerne hvert fjerde år. Monetær politik er udenrigspolitik, ikke blot indenrigspolitik. Så enkelt er det.

Den konkrete effekt af dette sammenstød mellem regering og centralbank er svær at kortlægge. Under alle omstændigheder var EMS’en vingeskudt, da den startede i marts 1979, og efter at først Giscard og senere Schmidt få år senere blev fortrængt fra deres lederpositioner, var den uden fast ledelse og degenererede efter 1987 til en asymmetrisk Deutschmark-blok med faste kurser: Tyskland fasthold sin stilling baseret på den stærke valuta som den dominerende magt hvor Forbundsbanken blev bestemmende for stram europæisk pengepolitik EMS’en brød sammen få år senere, hvor de svage økonomier havde mistet konkurrenceevne og hvor det britiske pund var kommet ind i den på det forkerte ben med en stærk overvurderet valutakurs.

I 1990 skrev Schmidt i sine erindringer, at ”de herrer i Forbundsbanken har en meget ensidig opfattelse af alle økonomiske spørgsmål … De er ikke fjendtligt indstillede over for den europæiske integration, men de accepterer den kun i den udstrækning, deres handlefrihed ikke bliver indskrænket af europæiske institutioner. Stillet over for valget mellem at få et forenet Europa eller at fastholde Forbundsbankens uafhængighed, vil herrerne i Forbundsbanken – men kun i hemmelighed – som en selvfølge vælge det sidste. Ganske vist kamuflerer de altid omhyggeligt deres ressortpatriotisme med saglige argumenter.”

Økonomernes model
En anden skæbnesvanger situation havde den diametralt modsatte baggrund: den tog nemlig udgangspunkt i en plan udviklet ikke af politikere, men af økonomer – en arbejdsgruppe nedsat i 1988 under forsæde af kommissionsformanden Jacques Delors. I gruppen var de nu tolv landes centralbankchefer suppleret med tre eksperter i monetær teori. De fremlagde året efter en plan om en økonomisk og monetær union, som blev modtaget med nogen skepsis af regeringslederne i det Europæiske Råd.

Men så brød Berlinmuren sammen i november 1989. Reaktionen herpå afslørede, at forholdet mellem Frankrig og Tyskland på ingen måde var tillidsfuldt. Præsident Mitterrand gjorde sit bedste for at hindre Tysklands samling, men da han erkendte det umulige heri, stillede han i stedet Forbundskansler Kohl over for et krav om, at Tyskland skulle indgå i en monetær union. Kohl gav villigt efter og accepterede også begrebet ”økonomisk” union. Han så det som vejen til en politisk union, hvilket han oprigtigt tilstræbte, mens dét bestemt ikke var en fransk målsætning. Mitterrands hensigt var begrænset til at få medindflydelse på den stramme monetære politik, som blev fastlagt i Frankfurt. Delors’ plan kom nu på bordet og blev det centrale element i Maastricht- traktaten i 1992.

Der har helt utvivlsomt været voldsomme spændinger mellem Forbundskansleren og Forbundsbankchefen i det politiske højspændingsår 1990-91. Referater af fortrolige møder er for nylig kommet frem. De viser, at der ikke har været nogen fælles forståelse angående de problemer, som ville udspringe – dels, på kort sigt, af den monetære union mellem de to Tysklande og dernæst, på langt sigt, af den europæiske monetære union.

Det blev til sidst den stærke kansler, som vandt, efter at chefen i Forbundsbanken var trådt tilbage i august 1991. Til gengæld lykkedes det Forbundsbanken at sikre at den europæiske centralbank, ECB, blev skabt efter tysk model. Det betød at dens uafhængighed af politikerne blev traktatfæstet, at dens politik eksklusivt skulle være bestemt af hensyn til prisstabilitet, og at dens hovedsæde skulle være i Frankfurt. Desuden kom stabilitetspagten til i 1997 også på tysk foranledning med krav om begrænsede budgetunderskud for at sikre rammer for en ansvarlig finanspolitik i hvert enkelt land. Som kompensation herfor fik Frankrig tilsagn om, at den første chef for ECB skulle være en franskmand. Det blev, efter et kort mellemspil med hollænderen Wim Duisenberg, chefen for Banque de France, Jean-Claude Trichet.

Som reaktion på Berlinmurens fald vedtog de tolv EU-lande i 1991 Maastricht-traktaten, hvor planen om en økonomisk og monetær union var det helt centrale element. Stramme betingelser om lav inflation, begrænset underskud på de offentlige budgetter og en lav statsgæld blev opstillet og det lykkedes ti lande med stort besvær at komme med i den monetære union, da kurserne blev endeligt fastlåst i 1999 og den faktiske mønt indført tre år senere.

Der var imidlertid ikke sket nogen afklaring af ”delbegrebet” økonomisk union, endsige politisk union som havde været Forbundskansler Kohls mål. Maastricht-traktaten havde implicit haft en føderation som målsætning, men i løbet af det følgende årti kom politikerne til en erkendelse af, at det europæiske projekt må basere sig på selvbevidste nationalstater og ikke forsøge en fortrængning af dem. Der var et åbenbart behov for en udbygning af projektet, hvilket førte til forsøget på at formulere en forfatningstraktat. Det led imidlertid ynkeligt skibbrud med folkeafstemningerne i Frankrig og Holland i 2005. Situationen bliver for alvor skæbnesvanger, hvis projektets flagskib, euroen, i det nuværende økonomiske uvejr lider samme skæbne.

Tre scenarier: Sammenbrud, solidaritet eller sikkerhedsnet
Fra centralbankernes synspunkt er fordelen ved den monetære union, at de enkelte medlemslandes regeringer bliver tvunget til at føre en stabilitetspolitik, der opretholder landenes konkurrenceevne. Midlerne til det er finans- og budgetpolitik og struktur- og arbejdsmarkedspolitik. Regeringerne kan nemlig ikke ændre konkurrenceevnen ved valutakurspolitik, som er bortdefineret i unionen, og den entydige rentepolitik fastlægges af den uafhængige centralbank. Evner nogle af landene på grund af en svag politisk-økonomisk kultur ikke at føre en stabilitetspolitik gennem strukturforbedringer eller at reducere deres omkostningsniveau ved at nedsætte lønningerne, vil de enten få en stor arbejdsløshed eller være tvunget til at finansiere et underskud ved lån eller tilskud udefra. Det sidste vil kun ske med stramme betingelser, som de sandsynligvis heller ikke kan opfylde.

Det er den situation, som ØMU’en nu befinder sig i. Og som truer med at sprænge den. Den monetære union er en moderniseret udgave af guldfoden, men langt strammere fordi de nationale valutaer er afskaffet. Regeringschefer og centralbankchefer har ikke formået at enes om et fleksibelt, stabiliserende valutasystem, som respekterer det faktum, at Europa består af demokratiske nationalstater, som må basere sig på en forestilling om national suverænitet, men som viser store forskelle i økonomisk-politisk kultur og struktur.

Harvardprofessoren Martin Feldstein skrev i 1997 en artikel i Foreign Affairs, hvor han hævdede, at den monetære union kunne føre til krig, hvis der ikke var en legitim måde, hvorpå et land kunne trække sig ud af unionen. Han mindede om den amerikanske erfaring fra dengang, syv sydstater ville løsrive sig. Så galt går det givetvis ikke. Men EU kan godt gå i opløsning uden borgerkrig. Der er grund til at frygte, at det vil ske, hvis den monetære union falder fra hinanden. Enhver tanke om, at Europa kan komme til at spille en rolle i global politik, må i så fald opgives.

Man kan konstatere, at den økonomiske krise har fremkaldt kraftige tendenser til handelskrig, som vil kunne ødelægge EU’s hårde kerne, det indre marked . Der er nu en klar protektionistisk tilbøjelighed selv i kernelandene Tyskland og Frankrig, og i periferien har adskillige lande, Storbritannien, Sverige, Polen og Ungarn, accepteret store devalueringer på 8-12 pct., i Polens tilfælde på 23 pct. i løbet af det sidste år. Trichet kan minde om H. C. Andersens tinsoldat, der på sit ene ben står standhaftigt i sin Euro-papirbåd uden mulighed for at styre grækerne og spanierne, som rokker båden. Kommissionsformand Barosso har ikke politisk legitimitet og gennemslagskraft til at gennemtvinge reformer.

LOGISK set er der tre scenarier:

1) Sammenbrud: Det svageste land, måske Grækenland, bryder ud, fordi de politiske konsekvenser af de kvælende krav om strukturændringer bliver for store. Sker det, er der stor sandsynlighed for, at hele bygningen ramler i løbet af få måneder, fordi de finansielle markeder vil miste tillid til unionen. Om det vil være muligt at fastholde en hård kerne af stærke økonomier i Nordvesteuropa omkring euroen, er tvivlsomt, men vil blive forsøgt.

2) Solidaritet: Alle gode kræfter sættes ind på at fastholde den etablerede union. Det vil kræve en økonomisk solidaritet mellem landene, hvor de stærke lande vil blive nødt til yde lån og bistand til de svage af en uoverskuelig størrelsesorden og varighed. Den hårde kerne i ECB har hidtil bastant afvist enhver tanke herom. De svage må disciplineres med stokkemetoder.

3)Sikkerhedsnet: Den tredje mulighed er, at man genopliver resterne af EMS’ens valutakursmekanisme, ERM2, og gør den til et sikkerhedsnet, hvor økonomier, der falder ud af unionen, kan opfanges – og her kan de utålmodige ansøgere mod øst måske straks komme indenfor. Men det ville kræve politisk håndelag og styrke, som Europa sikkert ikke er i stand til at mobilisere. Man skulle nemlig gå tilbage til den oprindelige Schmidt-Giscard plan, som den så ud før centralbankcheferne trak tæppet væk under den, og dén ydmygelse vil formentlig være for meget for deres ensidige, monetaristiske verdensopfattelse.

Keynes, som var fader til efterkrigstidens fleksible valutasystem, skrev i 1944, at guldfodens deflationære disciplin med stramninger og arbejdsløshed er ikke en tilfredsstillende løsning for underskudslande. ”Selv hvis denne politik havde sine fordele, kan det ikke komme på tale at anvende den, da den let kunne føre til et sammenbrud af vort nuværende system med demokratiske regeringer.” Det er kloge ord, som politikere og centralbankfolk burde have erindret sig i 1990’erne. Keynes’ plan blev underløbet af den dominerende magt efter den anden verdenskrig og hans valutasystem degenerere til et fastkurssystem. Noget lignende skete med EMS’en.

Problemet ved den økonomisk/monetær/politiske union forsvinder ikke selv om irerne i næste måned skulle acceptere den forliste forfatning, Lissabontraktaten. Der er behov for en egentlig nytænkning af det europæiske projekt, hvis ikke det skal degenerere til et frihandelsområde. Men det er svært at se hvorfra en sådan nytænkning skulle komme med den mangel på indsigtsfuld politiske ledelse, der i øjeblikket er i Europa.

Erik Holm (f. 1933). politisk økonom. ph.d.  Economist IMF, Washington, 1965-69; fuldmægtig, økonomiministeriet 1969-72; kontorchef, statsministeriet 1972-82; chefrådgiver, EF-kommissionen, Bruxelles 1982-87;  gæsteforsker, Univ. of Cal.. Berkeley 1987-89, direktør, Eleni Nakou Foundation, London, siden 1989. Har bl.a. skrevet:  Money and International Politics (1991). Europe, a Political Culture? (1994).  The European Anarchy, (2001). Artikler i dansk og udenlandsk presse.