21.10.2009

København-aftalen skal afløse Kyoto-protokollen, men risikerer at kopiere den gamle aftales svagheder. Artiklens forfattere har undersøgt, hvilke lande der har været bedst til at overholde Kyoto-reglerne. De konkluderer bl.a., at man i Kyoto lod Rusland og de andre post-kommunistiske lande slippe alt for billigt – og sender en advarsel til København om ikke at gentage den fejl med Indien og Kina.

Af Anton Breum og Bertel T. Hansen

DEN 12. december 2009 afholdes den 15. del af FN’s Conference of Parties (COP15) i København.  Det overordnede mål er at sikre en videreførelse af det nuværende klimaregime i perioden efter 2012, hvor Kyoto-aftalen udløber.

Som Kyotos-protokollens efterfølger er det sandsynligt, at København-aftalen i sin form ikke vil adskille sig kraftigt fra det nuværende klimaregime. Simpelthen fordi det vil være en ekstremt omstændelig diplomatisk proces at genforhandle de skrøbelige kompromisser, der skabte Kyoto. Jo mere den nye aftale ligner den gamle, jo mere kan København lære af Kyoto. Kyoto-protokollen er forsøgt konstrueret således, at den skal være ”fair” for de deltagende parter, i den forstand at der ikke skal være nogen faktorer, der systematisk gør det enten nemmere eller sværere for bestemte Anneks B-lande at efterleve deres forpligtelser (Anneks B-lande er lande, der ikke bare godkender traktaten, men aktivt forpligtiger sig til konkrete drivhusgasreduktioner, red.). Fx ville det være ubalanceret, hvis rige lande havde markant lettere ved at reducere udledningen af drivhusgas end fattige lande, men alligevel fik tildelt de samme reduktionsmål. De rige lande skulle i stedet forpligtige sig til højere reduktioner, jo nemmere de havde ved at foretage dem. Det ville også være et skævt aftaledesign, hvis de mest åbne økonomier havde markant sværere ved at overholde deres forpligtelser end mere lukkede.

Protokollen er naturligvis resultatet af et magtpræget forhandlingsspil og afspejler ikke fuldstændigt disse fairnessprincipper. Konkret viste det sig i Kyoto ved, at man ikke kunne blive enige om en præcis fordelingsnøgle for drivhusgaskvoter. Aftaledesignet søger dog at opnå såkaldt horisontal fairness, således at det bliver omtrent lige byrdefuldt for alle lande at overholde den (Ringius et al., 2002:5). Dette indebærer, at man tager hensyn til landes strukturelle forhold, når kvoterne skal fordeles. Man har ganske vist ikke eksplicitte kriterier for, hvordan forholdene vægtes, da det er for svært at blive enige om, men man forsøger alligevel at gøre aftalen fair.

Ved at undersøge, hvad der har gjort det muligt for et land at overholde Kyoto, kan vi blive klogere på, hvordan man gør København fair. Hvis Kyoto havde været totalt ”fair”, ville man ikke kunne finde nogen udslagsgivende sammenhænge, da der ville være taget højde for alle væsentlige faktorer. Hvis der derimod viser sig at være nogle variabler, der systematisk har gjort det lettere eller sværere for lande at overholde Kyoto-protokollen, vil man kunne designe en mere ligelig aftale ved at tage højde for disse.

1. Pas på ikke at lade de ”nye” økonomier slippe for billigt
Det mest robuste fund fra vores analyse er, at post-kommunistiske lande (Tidligere sovjetrepublikker eller lande, der i samme tidsrum har haft et kommunistisk styre med tilknytning til Moskva: Bulgarien, Estland, Kroatien, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Rusland, Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet, Ukraine og Ungarn, red.) fik for milde forpligtelser i Kyoto og skal derfor have strammet skruen i København-aftalen. Dette leder os til undersøgelsens vigtigste implikation for København-aftalen: De post-kommunistiske landes uproportionelt store kvoter må ikke gentages for nye, potentielle Anneks B-lande.

De post-kommunistiske lande var i gennemsnit mellem 3 og 5 procentpoint bedre til at overholde Kyoto, udelukkende fordi de var post-kommunistiske. Dette skyldes efter alt at dømme ikke, at man i østlandene har oplevet en brændende entusiasme for at beskytte miljøet, men snarere at Kyoto-aftalen overvurderede disse landes muligheder for vækst, således at de fik tildelt unødvendigt store rum for udledning (Victor, 2001:30).

Usikkerheden omkring den økonomiske udvikling i Østeuropa efter Sovjetunionens fald blev udnyttet af de østeuropæiske diplomater til at opnå mere eftergivende forpligtelser. Særligt Rusland, hvis ratifikation var afgørende for Kyoto-aftalens ikrafttræden, benyttede på en konference i Bonn i 2001 sin unikke forhandlingsposition til at få nedsat sine reduktionsforpligtelser (Böhringer, 2003: 457-458). På samme møde lykkedes det Rusland at få udvidet protokollen med muligheden for ubegrænset handel med drivhusgaskvoter mellem de industrialiserede lande. Det betyder, at de post-kommunistiske lande kan sælge hele overskuddet fra deres uproportionelt store kvoter til de vestlige Anneks B-lande, uden at det medfører en reel reduktion i udledningen af drivhusgasser på verdensplan (Victor, 2001:29). De overskydende kvoter er et produkt af den skæve kvotefordeling og ikke af en regulær indsats for at begrænse udledningen.

Østeuropas forpligtelser bliver endnu mere skævvredne af, at Bulgarien, Polen, Rumænien og Ungarn under Kyoto fik tilladelse til at benytte andre basisår end 1990 for udregningen af deres drivhusgaskvoter (Yamin & Depledge, 2004:90). De fire lande valgte alle basisår fra tiden før østblokkens kollaps, hvor de havde langt højere økonomisk vækst og dermed højere udledning af drivhusgasser. På den måde fik de tildelt kvoter svarende til større vækst, end de faktisk har, og de oparbejder derfor et kunstigt overskud af kvoter, som de kan sælge videre.

Det er centralt for et effektivt klimaregime, at oprettelsen af kunstigt-store-kvoter ikke gentager sig for København-aftalen; hverken for post-kommunistlandene eller for potentielle Anneks B-lande som Kina og Indien. Analysens resultater understreger altså, hvor vigtigt det er ikke at designe en for eftergivende traktat i forsøget på at få så mange lande med som muligt.

På længere sigt står denne konklusion imidlertid over for en afvejning. Det kan have en funktion i sig selv at få flere lande til at underskrive en traktat, selvom den ikke reelt indebærer nogen begrænsninger for dem. Den menneskeskabte globale opvarmning er et oplagt eksempel på et såkaldt kollektivt handlingsproblem – en situation, hvor alle deltagere unilateralt har incitament til at undlade at gøre noget ved problemet, hvilket i sidst ende forværrer udgangspunktet for alle. Spilteoretiske eksperimenter viser imidlertid, at gentagende interaktioner mellem rationelle aktører kan lede til større sandsynlighed for, at man på et eller andet tidspunkt begynder at samarbejde og dermed kollektivt opnår et mere gunstigt resultat (Axelrod, 1984:122-128). Gentagende interaktioner er netop en af hovedpillerne i COP-samarbejdet, hvor man siden 1995 har mødtes 14 gange for at diskutere klimaspørgsmål.

Der er derfor en afvejning mellem at binde stater til regulære reduktioner på kort sigt, og at inkorporere dem i en institution, der på længere sigt kan gøre dem mere villige til at påtage sig unilaterale forpligtelser.

Dette trade-off vil være yderst aktuelt i forbindelse med København-aftalen, hvor mange potentielle Anneks B-lande vil stå i en gunstig forhandlingsposition, som minder om de post-kommunistiske landes position ved Kyoto. Med et begrænset indenrigspolitisk pres for miljøbeskyttelse og et stort incitament for de vestlige lande til at få dem med ombord for enhver pris kan lande som Kina og Indien have rig mulighed for at presse citronen efter østeuropæisk forbillede: Man indlemmes i det gode selskab, og samtidig tjener man godt på at sælge kvoter til Vesten uden reelt at begrænse sin udledning. Vores analyse peger netop på, at en sådan manøvre kan have skrævvredet Kyoto-aftalen.

Men selvom en bred aftale i København vil være en politisk gevinst og måske på længere sigt fremme en global, kollektiv indsats på miljøområdet, vil uproportionelt store kvoter til nye lande både svække COP-samarbejdets troværdighed og gøre det svært i fremtiden at tildele landene mere byrdefulde mål, fordi salg af kvoter til Vesten kan blive en stor indtægtskilde. For slet ikke at tale om konsekvenserne for den globale opvarmning.

Ud fra vores analyse konkluderer vi således, at man i afvejningen mellem en bred aftale og ambitiøse forpligtelser bør vægte forpligtelserne tungere i København-aftalen, end det var tilfældet ved Kyoto.

2. Hvis du overvurderer din fremtidige vækst, får du friere tøjler
Analysen viser, at lavvækst-lande er systematisk bedre end højvækst-lande til at efterleve deres Kyoto-forpligtelser. Jo stærkere økonomisk vækst et land har, jo sværere har det ved at overholde Kyoto-kravene. Dette resultat understreger, at man ikke i tilstrækkelig grad har taget højde for landenes vækst under udformningen af Kyoto-aftalen. Med mange nyligt udviklede lande ved forhandlingsbordet i København kan dette blive endnu sværere.

Mens de velkonsoliderede, vestlige stater har oplevet en relativ forudsigelig, stabil fremgang, gør voldsomheden af fx Kinas økonomisk udvikling landets fremtidsperspektiver langt sværere at forudse. Med muligheden for meget forskellige, fremtidige vækstrater vil et land kunne tage udgangspunkt i et worst-case-scenario for fremtiden med højest mulig vækst og dermed højest mulige udledninger, hvilket vil give anledning til de lavest mulige forpligtelser.

Vækstens uforudsigelighed i de deltagende lande forstærkes ydermere af den store usikkerhed omkring udviklingen i den nuværende finanskrise. Krisen er dog på sin vis godt nyt for klimaet, eftersom de fleste studier viser, at økonomisk vækst er negativt korreleret med udledningen af drivhusgas (se fx Armingeon, 2008 eller Gale & Mendez, 1998). Og når lavvækst-lande er systematisk bedre end højvækst-lande til at efterleve deres Kyoto-forpligtelser vil det fald i verdensøkonomiens vækst, som finanskrisen forårsager, generelt kunne forbedre overholdelsen af Kyoto.

Det vil det ganske givet også gøre, fordi Kyoto-målene selvsagt ikke var designet med henblik på den aktuelle krise. Men det er tvivlsomt om landene ved COP15 vil gå så langt ned i kvoter, som de nuværende og kommende fald i deres økonomiske vækst ifølge vores analyse burde afstedkomme. Når den økonomiske vækst falder, vil udledningen falde, og det vil medføre større mængder ubrugte kvoter. Disse kan sælges mellem Anneks B-landene, og indtægten fra salget kan give et hårdt tiltrængt boost til skrantende økonomier. Derfor vil disse lande i en finanskrise være meget tilbageholdende med at acceptere en reduktion af den ressource, som de overskydende kvoter udgør – altså også selvom krisen faktisk gør kvoterne mindre nødvendige. Landene vil ydermere være modvillige over for større forpligtigelser, simpelthen fordi omkostningerne i forbindelse med reduktionen vil udgøre endnu en byrde i en nedgangsperiode.

Det bliver meget svært at overbevise deltagerne ved COP15 om, at de lande, der er hårdest ramt af finanskrisen, også skal have de hårdeste forpligtelser. Ikke desto mindre viser analysens resultater, at det er nødvendigt for en effektiv klimaaftale.

3. Kyoto-dukse: dem, der inddrager arbejdsmarkedets parter
De lande, der generelt inddrager arbejdsmarkedets parter mest i lovgivningsprocessen, viser sig at være markant bedre end de øvrige til at efterleve deres Kyoto-forpligtelser. Dette resultat har overordnet to forskellige implikationer for København-aftalen: For det første bør de disse lande alt andet lige tildeles større forpligtelser end ved Kyoto, således at man udnytter deres øgede kapacitet til at effektuere efterlevelse af aftalen. Det vil dog i praksis være svært at argumentere for, at nogle lande skal straffes med mindre kvoter pga. deres inddragelsesform, eftersom mange vil betragte involvering af arbejdsmarkedets parter som et aktivt valg og ikke en strukturel omstændighed på linje med vækst og velstand: selvom et samfunds organiseringsform ikke lige lader sig ændre fra den ene dag til den anden, må det antages at være væsentligt nemmere for en regering at påvirke organisationsform end bruttonationalprodukt eller teknologisk stade.

Den anden implikation af denne positive effekt er, at København-aftalen burde opfordre de øvrige lande til at øge inddragelsen af arbejdsmarkedets parter i indsatsen for at reducere udledningen af drivhusgas.

4. EU-lande er ikke bedre til at overholde Kyoto
I betragtning af at de post-kommunistiske lande er systematisk bedre til at overholde Kyoto-aftalen end de øvrige deltagere, skulle man tro, at EU som helhed også ville være bedre, fordi så mange af de østeuropæiske lande er medlemmer. Dette er imidlertid ikke tilfældet, og hvad enten der er tale om EU27-lande (EU’s nuværende medlemslande, red.) eller EU15-lande (EU’s medlemslande før udvidelsen i 2002, red.), gør medlemskab af unionen tilsyneladende ingen forskel.

Dette er ikke nødvendigvis dårligt, fordi det betyder, at nogle af landene med de højeste forpligtelser (målt i absolutte tal) i gennemsnit har været lige så gode som de øvrige til at overholde dem.

Med hensyn til analysens konklusioner om de post-kommunistiske landes skæve forpligtelser, kan EU’s Burden Sharing Agreement (BSA) endvidere vise sig anvendelig. BSA indebærer, at EU15-landene alle har forpligtiget sig til en reduktion på 8 %, men ordningen lader landene fordele deres reduktion mellem sig, så længe de i fællesskab opnår de 8 % (Cornille et al., 2002:3).  Hvis unionen ifbm. København kan strække denne ordning til at inkludere hele det nuværende EU – frem for blot det EU15, der eksisterede i 1997 – vil det efter alt at dømme være nemmere at tildele de post-kommunistiske medlemmer passende forpligtelser.  Medlemmerne i EU har langt hyppigere og mere institutionaliserede interaktioner med hinanden end med de øvrige COP-deltagere. I forlængelse af de ovennævnte resultater fra spilteorien øger sådanne gentagende interaktioner muligheden for, at de enkelte medlemsstater vil acceptere kvotefordelinger, som i højere grad tager hensyn til det kollektive resultat. Derudover muliggør unionens bredere samarbejde, at man gennem såkaldte issue linkages kan tildele de post-kommunistiske lande hårdere BSA-forpligtelser ved at give dem indrømmelser på andre områder, der hører under unionssamarbejdet (Lohmann, 1997:62-63).

Én af EU’s fremmeste opgaver under København-aftalen vil således være at bidrage til at afhjælpe den uhensigtsmæssigt store efterlevelsesfordel, som analysen identificerer hos de post-kommunistiske lande. Dette kan gøres ved at bringe de østeuropæiske medlemslande ind under BSA og derigennem presse dem til at påtage sig yderligere reduktioner.

Hvad København kan lære af Kyoto: 5 punkter til COP15

Man skal undgå at give nye, potentielle deltagerlande for svage forpligtelser i forsøg på at opnå en bredere aftale.

De post-kommunistiske lande skal have hårdere forpligtelser end under Kyoto.

Finanskrisen skal ikke bruges som undskyldning for at slække på kravene til nogle af landene. Tværtimod bør den lavere økonomiske vækst medføre større forpligtelser.

København-aftalen bør opfordre de deltagerlande, der er dårligst til at inddrage arbejdsmarkedets parter ifbm. CO2-reduktionen, til at gøre det (for det virker).

EU bør inkludere de post-kommunistiske lande i den gamle Burden Sharing Agreement (fra Kyoto) for på den måde at reducere deres uproportionelt store udledningskvoter yderligere.

Denne artikels konklusioner om designet af København-aftalen baserer sig på forfatternes enge longitudinale OLS-regressioner af 37 Anneks B-landes overholdelse af deres Kyoto-forpligtelser i perioden 1997 til 2006.

På linje med økonomisk vækst og post-kommunisme har analysen også testet betydningen af en række andre strukturelle variable. Hvor vores analyse indikerer, at Kyoto-aftalen er uhensigtsmæssigt konstrueret i forhold til økonomisk vækst og post-kommunisme, har designet af aftalen tilsyneladende taget tilstrækkeligt højde for landenes velstand, størrelse af industrisektor og teknologiske udviklingstrin (BNP per anvendt enhed fossilt brændstof).  Det betyder så langtfra, at designerne af København-aftalen skal ignorere disse faktorer, men derimod at de med hensyn til disse forhold bør tage udgangspunkt i de eksisterende fordelingsprincipper fra Kyoto.

Anton Breum er bac.scient.pol fra KU. Han studerer i øjeblikket film på Den Europæiske Filmhøjskole.

Bertel T. Hansen er bac.scient.pol og studerer nu statskundskab på kandidatuddannelsen ved Københavns Universitet. Han underviser i metode på ved Institut for Statskundskab.