14.03.2016

Det umulige er ikke længere umuligt – der er faktisk en risisko for, at EU bryder sammen i 2016

Af Mikkel Vedby Rasmussen [fra RÆSON25]

Forestil dig, at EU kollapser. Det er ikke så svært. For nogle er det en drøm, for andre et mareridt, mens en overraskende stor del af europæerne synes at være mere eller mindre ligeglade.

Faktisk er der reelle muligheder for, at EU kan kollapse i 2016. Her følger først tre bud på, hvordan EU kan bryde sammen, der illustrerer de storpolitiske forhold, som vil komme i spil, hvis EU bryder sammen. Efter denne illustration vil artiklen behandle disse forhold mere dybtgående.

SCENARIE I. I foråret 2016 må Europa-Kommissionens præsident, Jean-Claude Juncker, erkende, at han ikke kan samle flertal for forslaget om en fælles politik om flygtninge og bevogtning af de ydre grænser. Det er særligt Kommissionens forslag om at kunne indsætte EU-personel til at bevogte de ydre grænser og tage sig af indkomne flygtninge mod et medlemslands vilje, der har gjort forslaget til en dødssejler. For Italien og Grækenland betød forslaget udsigten til kæmpe flygtningelejre i Syditalien og på de græske øer, som disse landes regeringer ikke havde kontrol over. I den britiske presse blev forslaget fremstillet, som om Juncker og Tysklands kansler, Angela Merkel, ville foretage den invasion over Kanalen, der var mislykkedes for både Napoleon og Hitler. I en tid, hvor medlemslandene – som Sverige og Danmark – lukker deres grænser for at få kontrol over antallet af flygtninge, er udsigten til, at EU skal kontrollere flygtningestrømmen, bestemt ikke velkommen. For selvom både den svenske og den danske regering har udtalt, at de vil foretrække en europæisk løsning, så kræver det tillid til, at resten af medlemslandene vil være med på en fælles løsning. Den tillid kan Kommissionen ikke etablere, og så falder medlemslandene tilbage på den næstbedste løsning – at de selv må kontrollere deres grænser. For de foretrækker de tiltag, som de selv kan kontrollere, i en situation, hvor flygtningene fortsat strømmer ind i Europa.
Merkel, der af mange bliver set som ophavskvinden for Kommissionens forslag, kan derfor ikke se passivt til, da Juncker må smide håndklædet i ringen, samtidig med at antallet af flygtninge, der er ankommet til Europa i 2016, runder 500.000 omkring maj. Merkel indkalder til et hastemøde i Bruxelles, hvor hendes budskab er klart: Hvis ikke Junckers forslag bliver accepteret, vil Tyskland træde ud af Schengen. Det gør selvfølgelig ondt værre, fordi forslaget nu for alvor virker som en tysk tvangsforanstaltning. Dette hverken kan eller vil en række af de andre medlemslande acceptere. Da stats- og regeringscheferne i de grå morgentimer forlader Ministerrådets bygning, er Schengen ikke længere en realitet. I Berlin taler man om at oprette et ’Schengen II’ med en mindre gruppe lande, men det forslag når aldrig at blive en realitet. I ugerne efter bryder ikke blot Schengen, men også andre EU-regler om fri bevægelighed sammen.

SCENARIE II. I sommeren 2016 insisterer Frankrig på at genforhandle regler for, hvor stort et underskud på statsbudgettet eurolandene kan have. Efter terrorangrebet i november 2015 har Frankrig meddelt, at hensynet til nationens sikkerhed gør, at den franske regering må overskride budgetterne. Tyskland og Den Europæiske Centralbank er ikke helt overbeviste om, at alle den franske præsidents udgifter strengt taget har noget med national sikkerhed at gøre. Kunne det være, at præsident Hollande vil have gaver at dele ud før præsidentvalget i 2017? Den franske regering vil selvfølgelig ikke nedværdige sig til at besvare det spørgsmål og behøver det heller ikke, for hvis man spørger i Rom eller Madrid, vil regeringerne hellere end gerne støtte Frankrig i at lempe budgetreglerne. I Berlin er parlamentet til gengæld i oprør. Tyskerne har ikke megen tolerance over for latinsk forvaltning af offentlige finanser, og den tolerance, som de havde tilbage, er helt og aldeles opbrugt af Grækenland. Den tyske regering nægter at give efter: Reglerne for euroen ligger fast. Frankrig vil egentlig ikke forlade euroen, og den italienske og den spanske regering tør heller ikke – takket være deres store gæld. Men spørgsmålet kan ikke manes i jorden. Finansmarkederne begynder derfor at spekulere i euroens sammenbrud, og hverken den tyske regering eller Den Europæiske Centralbank føler på baggrund af diskussionerne med Paris, at de kan forsvare euroen. For at forhindre et kollaps af de tyske og franske banker beslutter Merkel og Hollande, at euroen afskaffes, og man deler boet på en måde, som man håber giver en vis finansiel stabilitet. Euroen er ikke gangbar valuta fra 1. januar 2017.

SCENARIE III. I september 2016 stemmer 57 pct. af de britiske vælgere for, at Storbritannien skal forlade EU. Både den britiske debat op til folkeafstemningen og resultatet af samme mobiliserer modstanderne mod EU i både Danmark, Holland, Østrig og Polen. I de lande varierer kravene fra en grundlæggende genforhandling af EU’s traktatgrundlag til egentlig udmeldelse. Blandt de lande og de personer, som støtter europæisk integration, er resultatet af denne massive modstand en lige så massiv mobilisering bag den europæiske idé. Integrationen skal forsvares mod dem, der vil ødelægge Unionen, lyder argumentet i Bruxelles. Den tyske regering søger desperat at finde et kompromisforslag, men begivenhederne udvikler sig for hurtigt, og synspunkterne er trukket for hårdt op til, at et kompromis er muligt. Muligheden for, at en række lande med Tyskland i spidsen vil træde ud af det eksisterende samarbejde og oprette et mindre og mere integreret samarbejde, virker mere og mere realistisk.

Disse tre begivenheder er slet ikke usandsynlige. Faktisk kan det ske på samme tid, at flygtningesituationen kører af sporet, euroen bryder sammen, og briterne forlader EU. Så spørgsmålet er ikke, hvor sandsynligt det er, at EU kommer under pres i 2016 og årene fremover; spørgsmålet er snarere, om Unionen vil kollapse under presset. På det spørgsmål gives svaret ikke i sandsynlighedsprocenter, men vil være styret af den politiske dynamik på en række afgørende møder. Begivenheder som dem, der er beskrevet ovenfor, vil bringe de europæiske stats- og regeringschefer derhen, hvor de må diskutere, om de virkelig ønsker at fortsætte samarbejdet, eller om alle skal gå hver til sit. Så hvis vi fortsætter vores scenarier, ender alle tre begivenhedsforløb samme sted: et møde i Bruxelles, hvor det er sidste chance for at finde ud af, om Unionen står til at redde, hvilke dele af den der i givet fald kan overleve, og – ikke mindst – hvem der skal redde samarbejdet.

Så vi kan fortsætte spekula­tionerne: Op til det afgørende møde i Bruxelles vil den amerikanske regering efter al sandsynlighed søge at mægle. USA har altid haft en stor aktie i europæisk integration og har ingen interesse i et sammenbrud. Den danske EU-repræsentation vil således kunne rapportere hjem om intens amerikansk diplomatisk aktivitet. Den danske ambassade i Moskva vil til gengæld fortælle, at den russiske regering arbejder mindst lige så aktivt for at få opløst EU. Mange ser også Moskvas hånd bag offentliggørelsen af en telefonsamtale, hvor den polske udenrigsminister sviner både Cameron og Merkel til. Dét hjælper ikke på stemningen mellem de europæiske statsledere, som bliver stadig mere præget af mistro, efterhånden som flere og flere regeringer begynder at forberede sig på konsekvenserne af EU’s sammenbrud. Derfor er den danske udenrigsminister ikke helt overrasket, da den norske ambassadør henvender sig for at spørge, om den danske regering er villig til at deltage i et møde i Oslo med Sverige og Finland om oprettelsen af et nordisk frihandelsområde med fælles grænsekontrol. Den danske ambassadør i London modtager en lignende henvendelse fra det britiske udenrigsministerium med invitation til et møde i Edinburgh, der ikke alene vil omfatte de nordiske lande, Irland og Holland, men også en række asiatiske lande, herunder Australien og New Zealand. Frankrig er også inviteret, men Paris har svaret henholdende, kan den danske ambassade i Paris oplyse. Den danske ambassadør i London oplyser til Udenrigsministeriet, at den amerikanske chefforhandler for Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) vil deltage i mødet i Edinburgh.

Mens diplomaterne positionerer sig, erklærer Catalonien sig selvstændigt fra Spanien. Den regionale regering i Barcelona har indset, at den sidste chance for selvstændighed ligger i at erklære den, inden EU kollapser, og catalonierne er alene hjemme med Madrid. Den spanske højesteret erklærer beslutningen ulovlig, og spansk politi forsøger at besætte regeringskontorer i Barcelona, men de er barrikaderede, og situationen i byen er spændt, da verdens opmærksomhed skifter til de baltiske lande, hvor der har været uroligheder i Narva i Estland. Både i Estland og i de andre baltiske lande er urolighederne taget til i løbet af foråret – efterhånden som de russiske mindretal er blevet mere og mere konfrontatoriske over for myndighederne. Myndighederne mener, at urolighederne er organiseret af den russiske regering. Rusland, derimod, ser begivenhederne som et udtryk for undertrykkelsen af det russiske mindretal, og efter en voldelig konfrontation mellem estisk politi og russere i Narva beordrer præsident Vladimir Putin i en TV-transmitteret tale fra Kreml mobiliseringen af Ruslands vestlige militærdistrikt. Præsident Obama meddeler dagen efter, at han har konsulteret med præsidentkandidaterne: De er enige om, at Ruslands mobilisering udgør en potentiel trussel mod USA’s allierede. Obama har derfor beordret 82nd Airborne Division til de baltiske lande. Mens Obama holder pressekonference i Washington, mødes FN’s generalsekretær med EU’s høje repræsentant, Federica Mogherini, og præsenterer en plan for, at FN midlertidigt overtager EU’s nødhjælpsforpligtelser – ”et skænderi i de rige landes klub skal ikke gå ud over verdens fattige”, udtaler FN’s generalsekretær. I Bruxelles nedlægger medarbejderne i EU’s institutioner arbejdet og går i demonstration ned ad Rue de la Loi mod Bruxelles’ centrum. En belgisk politimand bemærker tørt til CNN, at han aldrig har set så mange jakkesæt i en demonstration.

Hvordan ender stats- og regeringschefernes møde? Kan – og vil – de redde stumperne af et Europa i opløsning, eller vil de vælge at gå andre veje? Det er umuligt at forudsige. Hvad denne lille eksercits i fantastisk politologi skal vise, er netop, hvor mange faktorer der er i spil. Hvordan europæisk politik vil udspille sig i det kommende år, er det ikke kun os, som står udenfor, der har et problem med at forudsige; for hverken i Bruxelles eller i de nationale hovedstæder kan man have det fulde overblik. Det kan i sig selv blive en faktor for, hvordan begivenhederne vil forme sig.

Tidligere udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen mener således, at 2016 bliver EU’s skæbneår: ”Mens EU således er under indre pres, vokser det ydre pres fra Rusland, hvor Putin ikke lægger skjul på, at det er hans mål at svække de vestlige institutioner, først og fremmest EU og NATO.”1 Men der er også stærke økonomiske og politiske interesserer bag at fortsætte EU. Dette stærke indre pres for sammenhold forstærkes af et ydre pres fra USA, som ligeledes er interesseret i, at EU holder sammen.

Hvilken skæbne skæbneåret bringer, er således langtfra givet. Der er ingen europæiske ledere, der har opløsningen af EU som deres nytårsforsæt. Men uanset hvordan 2016 udspiller sig, vil der ikke være meget plads til at træde ved siden af. Jo mindre forudsigelig en situation er, jo større er muligheden for fejlfortolkninger og fejl.

En nyttig krise?
Risikoen for en opløsning af EU er ikke ny. I 2004 bemærkede den legendariske kommissionspræsident Jacques Delors, der spillede en central rolle, da samarbejdet intensiveredes i 1980’erne, at EU’s overlevelseschancer var 50-50. Oven på den franske befolknings afvisning af EU-forfatningen i en folkeafstemning i 2005 mente Delors, at den eneste løsning for Unionen var at give medlemslandene lov til at fravælge dele af samarbejdet. I oktober 2015 udtalte Kommissionens vicepræsident, Frans Timmermans, at ”det umulige er blevet muligt: disintegrationen af det europæiske projekt”. Som Delors mener Timmermans, at de europæiske politikere ikke længere føler sig forpligtet på det europæiske projekt – selvom befolkningerne efter hans vurdering ønsker europæisk integration.

Timmermans har ret, i den forstand at de fleste indbyggere i EU føler sig som EU-borgere. Unionens statistiske bureau, Eurostat, gennemfører to gange om året en undersøgelse af holdningerne til EU. Den seneste måling fra efteråret 2015 viser, at der i alle medlemslande er et flertal af folk, som føler sig som EU-borgere – det højeste svar er 64 pct., det laveste 47 pct.2 Om det er et udtryk for, at indbyggerne anerkender, at EU findes, og at de derfor er en del af det, eller om det er et udtryk for en positiv identifikation med Unionen og dens politik, er mindre klart. Imidlertid fremgår det af Eurostats undersøgelse, at 37 pct. af borgerne i EU har en positiv opfattelse af Unionen. Det er et fald fra 50 pct. i 2006. 23 pct. af de adspurgte har en negativ opfattelse af EU, hvilket er en stigning fra 15 pct. i 2006, men samtidig et fald fra 29 pct. med en negativ opfattelse af Unionen i 2012-13. Den gruppe, der er neutral, er steget fra 32 pct. i 2006 til 38 pct. i 2015. Kun i Kroatien, Polen, Irland og Rumænien har over 50 pct. af befolkningen et positivt syn på EU.

Muligheden for et sammenbrud bliver sat på dagsordenen på en positiv og en negativ måde på samme tid.

Nogle ser en opløsning som en glædelig begivenhed. I Frankrig glæder Front National-lederen Marine Le Pen sig over, at EU vil bryde sammen på samme måde som Sovjetunionen.3 Referencen til Sovjetunionens sammenbrud bliver ofte brugt af dem, der ser sammenbruddet af EU som en positiv ting, der giver nye muligheder i Europa. Ved at sætte EU lig med Sovjetunionen får man både associeret Unionen med en statsdannelse, som præsident Ronald Reagan kaldte ”ondskabens imperium”, og man får placeret Unionens mulige sammenbrud i en historie, hvor sammenbruddet er uundgåeligt, fordi imperier er dømt til at bryde sammen. Fra dette synspunkt afslører de nuværende kriser, at Unionen grundlæggende er dysfunktionel. ”Det er, når der opstår kriser, at sandheden viser sig,” konstaterede den danske europaparlamentariker Morten Messerschmidt (DF) således i Politiken i september 2015: ”Med finanskrisen så vi sandheden om det ideologiske projekt kaldet euroen, og nu med immigrationskrisen ser vi realiteterne bryde igennem i forhold til de åbne grænser og Schengen. Der vil komme flere og flere områder, hvor virkeligheden simpelthen vil vise, at EU-konstruktionen som vi har i dag, ikke holder og derfor bør laves fundamentalt om.”4

Hvor Messerschmidt ser krisen som et udtryk for overdreven integration, er der en rig tradition i EU for at se kriser som udtryk for, at integrationen stadig er utilstrækkelig – og derfor må styrkes. EU’s sammenbrud er en fanden, tilhængerne gang på gang har malet på væggen. Kriser er produktive, fordi de ansporer til yderligere integration. Det er fristende at tænke: Jo mere man kan tale krisen op, jo større integrationsgevinst kan man høste. I november 2015 konstaterede kommissionspræsident Juncker, at Schengen er ”delvist i koma”, og fastslog, at euroen – og med den EU – vil bryde sammen, hvis den frie bevægelighed ikke genetableres. Det var først og fremmest en advarsel om, hvad der kan ske, hvis man ikke gør, som Juncker anbefaler. Det er et retorisk trick, der fjerner alternativer til den foreslåede kurs. Det eneste alternativ til Kommissionens plan for flygtninge og reetablering af Schengen er sammenbruddet af Schengen – og det vil føre til sammenbruddet af EU. På den måde sætter Kommissionens præsident modstanderne af planen under maksimalt pres. Men argumentet berøver også Kommissionen og Tyskland manøvremuligheder, idet enhver indrømmelse vil være at berede grunden for EU’s sammenbrud.

I EU’s historie har denne form for brinkmanship tidligere virket. I mange år har forhandlingskulturen i EU været baseret på, at de vigtigste beslutninger skulle tages på den yderste dag, hvor konsekvenserne af et sammenbrud af forhandlingerne var så store, at det i sig selv tvang de europæiske ledere til at tage en beslutning. Denne beslutningskultur kan imidlertid vise sig problematisk, hvis man rent faktisk står i kriser, der reelt truer EU’s fremtid. For så kan man risikere, at den krise, der skal til for at skabe kompromisvillighed, er så stor, at man reelt ikke kan bruge den som afsæt for en løsning. ”Politisk realiserbare politikforslag fremstår ineffektive og illegitime,” er analysen fra Fritz Scharpf, som er et hovednavn i studiet af europæisk integration, ”mens radikale forslag til anderledes politikker virker politisk urealistiske.”5

Ingen teori for EU’s sammenbrud
Ligesom truslen om sammenbrud spiller en stor rolle i den europæiske retorik, spiller disintegration en stor rolle i integrationsteorier – bare ikke den rolle, man umiddel­bart ville forvente. I de fleste integrationsteorier er disintegration et udtryk for, at integrationsprocessen ikke længere lever op til idealet om en kontinuerlig udvikling af det europæiske samarbejde. Efter Philippe Schmitters opfattelse er disintegration således en pause i integrationsprocessen, hvor modstand mod integrationstiltag forårsager et ’spill-back’, som sætter integrationsprocessen i stå i kortere eller længere tid. For Dorte Sindbjerg Martinsen og Ayca Uygur Wessel er alternativet til integration ’differentiering’, hvor de europæiske regler implementeres forskelligt og i forskelligt tempo.6 Hans Vollaard konkluderer tilsvarende, at alternativerne til medlemskab er så usikre, at medlemslandene forbliver i Unionen, men vil gå efter undtagelser og lignende. Fra dette perspektiv er alternativet til integration et EU, hvor nogle medlemslande fortsætter integrationen i fuldt tempo, mens andre kun er delvist med i samarbejdet.7

For ingen af disse forfattere er disintegration noget så simpelt som sammenbrud, men snarere et udtryk for, at den europæiske integration foregår på en anden, langsommere og mere konfliktfyldt måde. Fra dette perspektiv bliver idéen om EU’s sammenbrud en euroskeptisk karikatur, fordi den opstiller et falsk alternativ mellem en europæisk føderation og sammenbrud. I stedet er den europæiske virkelighed integration i flere hastigheder.

Denne analyse udelukker muligheden for, at EU kan bryde ’rigtigt’ sammen. I virkeligheden er den pointe mere radikal end idéen om integration eller disintegration, fordi den forudsætter, at det politiske rum imellem staterne i Europa fundamentalt forandrer karakter. Eksperimentet er lykkedes i en sådan grad, at de europæiske lande simpelthen ikke kan undgå at samarbejde, heller ikke selvom dette samarbejde kan være alt andet end harmonisk.

At kollaps slet ikke er på den integrationsteoretiske dagsorden, er et ekko af EU’s selvopfattelse – men bestyrker også denne selvopfattelse. For EU er en af de få institutioner med en teori om sin egen udvikling8, og denne selvbevidsthed afspejler sig i den måde, EU’s embedsmænd og politikere handler på. Måske er det på det område, at Le Pens sammenligning med Sovjetunionen gør mest ondt. For præcis som de sovjetiske embedsmænd var skolet i marxismen og leninismen, der fortalte dem, at Sovjetunionen var kulminationen på en historisk udvikling, som uafvendeligt gik mod det kommunistiske samfund, så har de europæiske embedsmænd en forståelse af, at de har historiens vinde i ryggen. At integrationen vil, kan og skal skabe den stadig tættere sammenslutning af de europæiske folk. Det er på den baggrund, at kommissionspræsidenten kan true med sammenbrud. For alt, hvad han og hans folk har lært, siger, at sammenbrud ikke er muligt. Men hvad nu, hvis de har læst Europas historie forkert?

Den europæiske integration – et gigantisk eksperiment
Troen på integrationens nød­vendighed afspejler, at integration bliver studeret af økonomer, politologer og jurister – snarere end historikere. For som Brendan Simms og Timothy Less påpeger i ’The New Statesman’ i november 2015, er der flere eksempler på disintegration end integration i Europas historie9, der har været defineret af konkurrence mellem en række konkurrerende nationalstater og imperier.

Den mest effektive måde at indrette sit samfund på blev ofte testet i krig. Efter Første Verdenskrig beskrev den tjekkiske politiker Tomáš Masaryk Europa som et laboratorium oven på en enorm kirkegård.10 Det var socialisme, liberalisme og fascisme, der konkurrerede både i den nationale og i den internationale politik om at finde svaret på den bedste indretning af det moderne samfund. Som historikeren Mark Mazower påpeger i sin bog ’Dark Continent: Europe’s Twentieth Century’, resulterede disse eksperimenter bl.a. i det fascistiske styre i Italien, nazisterne i Tyskland og kommunisterne i USSR – og eksperimenterne blev ’testet’ først i Anden Verdenskrig og siden i Den Kolde Krig.

Men de forskellige socialistiske, liberale og endda fascistiske løsningsmodeller blev også prøvet mere fredeligt af – og kombineret på forskellige måder i Europa i løbet af det 20. århundrede.11 Som den britiske historiker Tony Judt påpegede, er Kul- og Stålunionen, som blev grundlagt i 1951, aftageren af idéer til europæisk økonomisk samarbejde fra 1920’erne. Det britiske udenrigsministerium beskrev i 1929 den franske udenrigsminister Briands forslag om økonomisk samarbejde mellem Frankrig og Tyskland som ”en omgruppering og konsolidering af europæiske banker og industri for at sikre Frankrig og resten af Europa mod den stadig stigende styrke fra ikkeeuropæisk, og særlig amerikansk, konkurrence”. Det eksperiment slog fejl før Anden Verdenskrig, men efter krigen prøvede man så igen, for nu var det den eneste udvej for et Frankrig, der manglede både kul og aftagere af sin stålproduktion, og et Tyskland, der havde desperat brug for en vej ud af isolationen efter krigen. Den tyske kansler Adenauers første kommentar til Schumanplanen for Kul- og Stålunionen var således: ”Dette er vores gennembrud!”12

Europæisk integration er et gigantisk eksperiment. Det mest eksperimentelle ved det er, at Unionen udfordrer præmissen for alle hidtidige europæiske eksperimenter ved at blive gennemført af alle (eller næsten alle) de europæiske lande i fællesskab. Dermed udfordres idéen om, at forskellige idéer befinder sig i konkurrence med hinanden.

EU udfordrer også definitionen af Europa. Rusland og Tyrkiet var i århundreder en del af den europæiske historie og med i konkurrencen om samfundets indretning, men hvis Europa er ’EU’, er disse to lande hverken en del af konkurrencen eller eksperimentet.

EU redefinerer, hvad Europa er, og det er selvfølgelig også meningen. Da Winston Churchill i sin tale i Zürich i 1946 talte for ’Europas forenede stater’, var det netop for at forhindre fortiden, herunder de to verdenskrige, i at gentage sig, og han omtalte det som ”this act of oblivion against all crimes and follies of the past”13. Tony Judt påpeger, hvordan de europæiske befolkninger – ofre såvel som bødler – havde en fælles interesse i at fortrænge krigen: ”Fortidens fokus på nationale og militære bedrifter virkede på en måde upassende og blev undertrykt, mens man i stedet fokuserede på sociale og økonomiske forhold.”14

At undgå fortidens fejltagelser har siden 1945 også været ledetråden for lederne af Tyskland. Derfor er Tysklands identifikation med det europæiske projekt så stærk. Konrad Adenauer grundlagde det moderne Tyskland på mottoet ”Keine Experimente” (ingen eksperimenter). Det motto var i lige så høj grad en flugt fra 1920’erne og 1930’ernes ideologiske stridigheder og konkurrence mellem forskellige modeller for fremtidens Tyskland, som det var en flugt fra 1940’ernes nazistiske eksperiment med at tage magten i Europa. Det eneste eksperiment, der var plads til, var europæisk integration, fordi dette skulle forhindre andre former for eksperimenter. På den baggrund forstår man bedre, hvorfor kansler Merkel synes at være den eneste europæiske regeringsleder, som for alvor tror på EU – og samtidig den, som synes mindst i stand til at se på alternative løsninger for at undgå Unionens sammenbrud.

At afvise ’eksperimenter’ med EU er farligt, fordi det låser én fast. Som Judt påpeger, kan myten om Europa stå i vejen for erkendelsen af Europas problemer. Enhver genforhandling af samarbejdet kommer til at fremstå som en Pandoras æske, som man ikke tør åbne, af frygt for at hvert land vil tage netop sit hadeobjekt ud af samarbejdet, og at der til sidst ikke er noget at samarbejde om.15 Som Simms og Less påpeger, er det imidlertid netop denne afvisning af at løse problemer, der fører til opløsning af overnationale unioner. Sovjetunionen og Jugoslavien brød netop sammen, fordi centralregeringen blev en del af problemet snarere end en del af løsningen. For Unionen kunne løse flygtningeproblemet bedre end enkeltlande, men da Unionen er ude af stand til at levere den løsning, så kommer regeringerne under pres fra deres befolkninger for at gøre noget på egen hånd. Disse nationale løsninger nedbryder muligheden for fælles løsninger, efterhånden som grænsekontrollen genindføres, og flygtningene ikke fordeles solidarisk. Kommissionens forsøg på at genvinde kontrollen kan gøre ondt værre ved at tvinge landene til andre løsninger end dem, de selv ønsker.

Grundlaget for Europa efter EU er EU
At EU er brudt sammen, er ikke det samme, som at EU aldrig har været der. Selv hvis alle forsøg på at redde samarbejdet skulle slå fejl, og Unionen bliver opløst, vil EU’s love bestå. Dagen efter at det blå flag med stjernerne bliver taget ned, vil mange, om ikke alle, retsakter stadig være gældende. De regler, som skaber det indre marked, og mange af de andre regler, der regulerer EU-hverdagen, er love, der er implementeret i de enkelte medlemslande. Selv hvis man måtte ønske det, vil det simpelthen ikke være muligt at ændre alle disse regler på én gang i alle landene. Over tid vil disse tusinder af love og regler formentlig blive ændret og dermed skabe flere og flere hindringer for handel og fri bevægelighed, men der vil være en lang periode, hvor overraskende mange ting vil være som før på grund af bureaukratisk inerti. Som romerretten overlevede Det Romerske Imperiums sammen­brud og kom til at forme vestlig ret i århundreder, efter at den blev praktiseret på Forum i Rom, kan EU-retten overleve EU.16 I den forbindelse skal man ikke undervurdere den magt, som Unionens eksempel vil have over for de politikere og embedsmænd, der skal skabe en verden efter EU. De vil skabe mange af de nye karakteristika ved det nye Europa i det gamles forbillede, på samme måde som europæerne i Middelalderen søgte at skabe nye samfund i Det Romerske Imperiums billede.

Når det er sagt, så vil bruddet være kaotisk, og der vil være et langt efterspil om, hvilke retstilstande der gælder, og hvem der skal varetage arv og gæld på en række områder. Især vil forvaltningen af et sammenbrud af euroen være en gigantisk opgave med potentielt katastrofale konsekvenser for banksektoren. Der vil med andre ord være god beskæftigelse for advokater i EU’s sammenbrud. Derfor skal man heller ikke have voldsomt ondt af eurokraterne og alle de andre, der lever af EU. Selvom man må forvente, at antallet af gode restauranter i Bruxelles vil falde, vil der efter EU’s sammenbrud være et øget behov for folk, der kan formidle kontakter på tværs af grænser og navigere i det nye, mere komplicerede juridiske landskab. De tidligere ansatte i Kommissionen og Ministerrådet vil være gode i sådanne jobs.

Efterspillet vil således blive langt, og der kan meget vel gå en generation, før billedet af Europa efter EU står klart. Derfor giver det ikke meget mening at diskutere, hvorvidt Unionen opløses i konkurrerende handelsblokke, eller om samarbejdet bevares, men reduceres til en moderne udgave af Kul- og Stålunionen. Eller noget helt tredje. I stedet vil jeg pege på en række faktorer, der vil forme Europa efter EU.

Tyskland
Som Douglas Webber bemærker i ’European Journal of International Relations’, står og falder EU med Tyskland.17 Det er i sig selv en årsag til Unionens ustabilitet. Det europæiske eksperiment var en aftale mellem Frankrig og Tyskland, som gav mening i Paris og Berlin, fordi partnernes styrker og svagheder supplerede hinanden. I dag behøver Tyskland ikke Frankrig for at køre Unionen, og når Merkel inviterer Hollande med til Minsk eller på andre måder inddrager ham i ledelsen af Europa, så er det som at invitere ekskonen med til sit bryllup med den nye, 20 år yngre blondine.

EU vil formentlig bestå, hvis Tyskland tør eksperimentere med nye samarbejdsformer og nye initiativer. Og EU vil falde sammen, hvis Tyskland vælger at smide håndklædet i ringen og sige: ”Fint, hvis det skal være på den måde, så laver vi vores egen union på tyske præmisser.” Hvad Tyskland i givet fald vil have givet op over for, er det store eksperiment med en union med 28 medlemmer. Tyskland kan ikke opgive selve idéen om europæisk integration uden at miste den identitet, der har formet Tyskland siden Adenauer. Tyskland vil derfor med al sandsynlighed prøve at lave et nyt samarbejde, som den græske regering nok ikke skal forvente at få en invitation til at deltage i.

Tysklands interesse vil bestå i dels at sikre sine eksportmarkeder og dels at sikre stabilitet i Central- og Østeuropa, hvilket formentlig vil blive set som to sider af samme sag i Berlin. Tysklands topfem-eksportmarkeder er Frankrig, USA, Storbritannien, Kina og Holland (med Danmark som nummer 18). Det er handlen med USA og Stor­britannien, som Tyskland tjener flest penge på.18 Det forholder sig så heldigt, at EU er ved at forhandle en frihandelsaftale med USA (TTIP). Den aftale kunne meget vel danne udgangspunktet for en handelsaftale, som sikrer Tyskland markedsadgang og indtægter. Det er i det hele taget svært at forestille sig, at resten af de tidligere EU-medlemmer ikke skulle have lyst til at deltage i den transatlantiske handelsaftale, hvilket vil skabe et indre marked, som måske ikke er reguleret på samme måde, som EU var i stand til, men giver mulighed for at sælge varer og serviceydelser. TTIP kan derfor tjene som et sikkerhedsnet for EU-landene og erstatte det indre marked på en måde, der forhindrer, at de økonomiske konsekvenser af sammenbruddet af EU bliver alt for ødelæggende. Hvis TTIP imidlertid også bryder sammen i 2016 – og den aftales odds er værre end oddsene for EU – så vil der for alvor være kaos. Imidlertid vil nøglen ud af det kaos ligge i Washington snarere end i Bruxelles. USA kan gennem en række bilaterale handelsaftaler sikre den transatlantiske økonomi, selvom EU må give op.

Men uanset hvilke samarbejder Berlin måtte kunne etablere efter EU, vil ingen af dem kunne levere på det udenrigspolitiske område på samme måde, som EU kunne. Strategien bag tysk udenrigspolitik har, som den britiske historiker Timothy Garton Ash påpegede, været at tale i Europas navn.19 Når EU forsvinder, vil Tyskland stå mere alene, end Berlin er vant til eller nødvendigvis har lyst til. I Tyskland vil der formentlig følge en større debat om, hvordan landet skal forholde sig i den situation. Den debat er endnu en af disse faktorer, som det er umuligt at forudsige udfaldet af. Men en mulighed, der står åben for Tyskland, er at kaste sin kærlighed på FN. Sammenbruddet af EU kan således betyde op­blomstring af FN – også fordi FN på mange områder kan varetage den funktion, EU længe har udfyldt som en ramme for tysk udenrigspolitik. Ville Tyskland kunne få en plads i Sikkerhedsrådet? Det kunne give Tyskland muligheder for at skabe en varig løsning på de problemer i forholdet til Rusland, der er opstået efter den russiske intervention i Ukraine. I forbindelse med Ukrainekrisen har Tyskland tydeligt demonstreret, at man ønsker stabilitet i øst, og at konfrontation med Rusland skal undgås. Kreml vil formentlig betragte sammenbruddet af EU som den største udenrigspolitiske mulighed siden Potsdamkonferencen (17. juli-2. august 1945) og vil derfor være meget villig til at indgå en aftale med Berlin. En sådan aftale er ikke gode nyheder for baltere eller ukrainere, men vil tjene Tysklands interesser.

Tyskland er stadig Danmarks største handelspartner – med 16 pct. af Danmarks samlede import og 15 pct. af Danmarks samlede eksport. Men den økonomiske samhørighed med Tyskland er ikke af en størrelsesorden, hvor den alene kan diktere, hvordan Danmark vil forholde sig efter et sammenbrud af EU. Der er mange andre hensyn at tage. Danmark behøver således ikke nødvendigvis at gå med i eventuelle nye samarbejder, som man måtte foreslå i Berlin, selvom vi nok kan forvente at blive inviteret.

Hvis TTIP kommer til at danne grundlaget for den fremtidige handel med varer og serviceydelser, vil hverken Berlin eller København have et akut behov for at deltage i et fælles samarbejde for at sikre handelsforbindelser. Derfor er der grund til at tro, at de to landes meget forskellige holdninger til det europæiske samarbejde vil få mere betydning for udviklingen. Her vil Danmark formentlig føle sig bedre tilpas i et britiskdomineret samarbejde end i et tyskdomineret, også selvom den måde, vores økonomi er indrettet på, kan siges at passe bedre til samarbejdet indrettet efter den tyske vækstmodel.

Rusland
Europæisk integration, som den har udfoldet sig efter Den Kolde Krig, har defineret Rusland som et ikkeeuropæisk land. Man kan diskutere, hvorvidt dette er den russiske regerings egen skyld, eller om det skyldes, at Vestmagterne forvalter deres sejr i Den Kolde Krig på en arrogant facon. Men den diskussion vil være overladt til historikerne, hvis EU bryder sammen. Kreml vil med ét slag have fået et større spillerum, end nogen russisk regering har haft siden Den Kolde Krig, ja måske siden Anden Verdenskrig. Den russiske regering behøver formentlig ikke at gøre sig urimelige anstrengelser for at sørge for, at sanktionerne efter annekteringen af Krim forsvinder sammen med EU. Samtidig vil EU’s forsøg på at lave en energipolitik, der begrænsede Ruslands indflydelse, være glemt. Mindre østeuropæiske lande vil ikke længere kunne regne med opbakning fra Bruxelles, hvis Rusland begynder at lægge pres på. Tværtimod vil præsident Putins planer om en slavisk frihandelszone kunne tages op af mølposen og tilbydes til naboer som Finland, de baltiske lande og lande i Central- og Østeuropa, der nu står uden samarbejdet i EU.

Rusland vil være den klare vinder efter EU’s sammenbrud. Og det kan betyde, at Danmark må revurdere sit forhold til Rusland. Rusland var Danmarks allierede i det 18. og 19. århundrede, fordi begge lande havde behov for allierede mod henholdsvis Sverige og Tyskland. Det er en tommelfingerregel i geopolitik, at man allierer sig med sin nabos nabo, og den regel holdt i tilfældet Rusland og Danmark. Den tommelfingerregel kan virke igen, hvis Danmark føler, at naboskabet til Tyskland bliver lidt for trykkende uden overbygningen i EU. Arktis snarere end Europa kunne blive første anledning til at knytte tættere bånd med Rusland. I den danske debat bliver mulighederne for konflikt med Rusland i Arktis ofte talt op, men hvis Danmark havde behov for at gøre sig gode venner med Kreml, ville Arktis give en lang række konkrete og symbolske muligheder for at styrke samarbejdet.

NATO
Det er ikke kun EU, som i øjeblikket er under pres. NATO står også svagere som institution i et Europa, hvor landene i stigende grad fravælger fælles beslutninger og finder løsninger på deres egne betingelser snarere end på institutionernes. Ikke desto mindre er der ingen udsigt til, at NATO bryder sammen, og et sammenbrud af EU vil tværtimod betyde, at de mange EU-lande, der også er NATO-medlemmer, vil have et endnu større behov for NATO-alliancen. For det er NATO, der skal fortælle Rusland, at nok er EU der ikke længere, men det betyder ikke, at man kan bosse rundt med de central- og østeuropæiske lande.

USA vil formentlig frygte, at NATO går samme vej som EU, og derfor er det sandsynligt, at USA vil stille NATO-medlemmerne stolen for døren og forlange, at de viser den solidaritet i NATO, som de ikke var i stand til at vise i EU. For de europæiske lande vil der formentlig også være stor trang til at kompensere for sammenbruddet af den ene europæiske organisation ved at investere mere i den anden. Det forhold, at Frankrig nu er fyldgyldigt medlem af NATO, gør denne operation mindre kompliceret, end den ville have været for blot få år siden. En konsekvens af EU’s sammenbrud kan således være markant højere forsvarsbudgetter, fordi investeringer i militæret vil vise engagement i alliancen, afskrække Rusland og være et svar på den stemning af usikkerhed, der givet vil brede sig i Europa. I en række europæiske lande vil højere forsvarsbudgetter også kunne kompensere en smule for det væksttab, som EU’s sammenbrud må forventes at medføre.

For Danmark vil kravet om et forsvarsbudget på 2 pct. af BNP næsten betyde en fordobling af budgettet – et krav, som man i den situation formentlig ikke kan sidde overhørig i København. Det vil selvfølgelig have konsekvenser for muligheden for at betale velfærdsydelser. Men bortset fra den regning vil en øget betydning af NATO formentlig blive mødt med tilfredshed af den danske regering, der pga. forbeholdet over for det fælles militære EU-samarbejde aldrig har engageret sig i EU’s sikkerhedspolitiske dimension.

Regional integration
EU’s sammenbrud kan meget vel betyde flere forskellige integrationsinitiativer. Hvis EU var et eksperiment på grund af ambitionen om at skabe et europæisk fællesskab, kan sammenbruddet betyde nye eksperimenter med forskellige former for fællesskab. Der vil formentlig være en række projekter, som må opgives, og de enkelte fejltagelser og succeser vil inspirere hinanden i et Europa, hvor én samarbejdsorganisation formentlig vil blive afløst af en række forskellige samarbejder på regionalt niveau eller omkring forskellige emner. Som et eksempel på det ene kunne man forestille sig et nordisk samarbejde eller et Visegrad-samarbejde. Og som et eksempel på det andet: en traktat mellem de fleste tidligere EU-lande, der fortsætter udvekslingsprogrammerne på uddannelsesområdet.

Sammenbruddet af EU vil formentlig betyde enden på løsrivelses­ambitionerne i bl.a. Skotland, Catalonien og Norditalien. Disse regioner kan ikke længere pege på, at EU skaber trygge rammer uden for nationalstaten. Det er nu ikke, fordi EU har været udpræget hjælpsom over for disse regioners ønske om at løsrive sig og blive selvstændige medlemmer af EU. Tidligere præsident for Europa-Kommissionen José Manuel Barroso udtalte således i forbindelse med den skotske folkeafstemning, at det ville være ”ekstremt vanskeligt, om ikke umuligt” for et uafhængigt Skotland at blive medlem af EU.20 Han refererede til spansk modstand (begrundet i spørgsmålet om Catalonien), hvilket demonstrerer, i hvilket omfang EU også fungerer som ”en sammensværgelse af regeringer”. Denne mulighed for at synkronisere holdninger på tværs bliver sværere efter sammenbruddet. Hvis Catalonien vil være uafhængigt, skal regeringen i Barcelona nå det, inden EU går i opløsning.

Europæer i verden
Europa vil ikke forsvinde med EU, men en måde at være europæer på vil forsvinde. Det gælder ikke kun for livet som eurokrat i Bruxelles. Det forhold, at flertallet af europæerne har identificeret sig med at være borgere i EU, vil gøre en forskel, når EU ikke længere er der. Mange europæere har tænkt på sig selv som indbyggere på et kontinent. Vel har de ikke haft fulde politiske rettigheder i alle lande, men de har haft muligheden for at leve et europæisk liv. Man kan være født i Italien, gift med en tysker, bosiddende i Malmø med arbejde i København. Der er samtidig sket en harmonisering af forbrugerrettigheder og andre rettigheder for de enkelte borgere. Den proces vil stoppe eller i hvert fald forløbe på helt andre præmisser. Det kan på den ene side betyde renationalisering af velfærdsydelser, men det vil måske snarere skabe et øget pres på de ydelser. For hvordan vil man få arbejdsmarkederne til at fungere uden fri bevægelighed af arbejdskraft? Hvordan skal huset i Allerød renoveres uden polske håndværkere? Kan en Starbucks i London fungere uden litauiske piger ved disken? Kan en tøjforretning i Rom fungere uden betjening fra Slovenien? Pendlere over Øresund har allerede fået en forsmag på denne nye virkelighed.

Hvis én identitet som europæer forsvinder, kan der til gengæld blive plads til andre. EU har defineret integration som europæisering. Kulturel heterogenitet var noget, som integrationen skulle overkomme, snarere end noget, som kunne blive brugt produktivt. Styrkelsen af båndene mellem de europæiske lande er således blevet privilegeret på bekostning af forholdene til andre dele af verden. Ikke mindst i betragtning af den stadig større immigration til EU-landene fra verden uden for Europa har denne opfattelse af ’integration som europæisering’ stået i vejen for at se Europa som en del af et kosmopolitisk netværk, der gik til Tyrkiet og Pakistan såvel som til Ungarn og Irland. Sammenbruddet af EU vil genåbne diskussionen om, hvad det vil sige at være europæer. Det vil mange europæere have glæde af.

En ekstraordinær episode
Da økonomen John Maynard Keynes så tilbage på tiden fra begyndelsen af det 19. århundrede til udbruddet af Første Verdenskrig i august 1914, var han imponeret over, hvilken ”ekstraordinær episode” i verdenshistorien denne periode havde været.21 Før den industrielle revolution havde økonomer været sikre på, at de gode tider ville få en ende. Man kunne ikke undslippe nød og elendighed for andet end en kort stund. Men frihandel og teknologisk udvikling skabte pludselig en fremtid med uendelige muligheder for vækst og velstand. ”Europa har aldrig oplevet et sådant omfang af orden, sikkerhed og ensartethed over et så stort og tætbefolket område i så lang tid,” skrev Keynes. Men med Første Verdenskrig blev djævlen sluppet løs igen. Keynes’ pointe var, at ingen rationel regeringsleder – og slet ikke en økonom – ville arbejde for at nedbryde denne ekstraordinære velstandsperiode, men han erkendte samtidig, at det var sket.

Vil fremtidens historikere se tilbage på perioden fra 1951 til 2016 som en ekstraordinær episode i Europas historie, hvor den konkurrence, der havde karakteriseret forholdet mellem de europæiske stater, blev afløst af et stort integrationseksperiment, der skabte orden, sikkerhed og ensartethed i en periode for dog til sidst at slå fejl? Og vil disse historikere konkludere, at Unionen blev opløst på grund af den manglende evne blandt EU’s regeringschefer (men først og fremmest hos Tysklands ledere) til at tilpasse EU til nye betingelser? Under alle omstændigheder vil EU fremstå som den organisation, der kunne sikre en velordnet afslutning på Den Kolde Krig og en genforening af Tyskland, der ikke destabiliserede kontinentet. Måske vil den bedrift fremstå som Unionens største, også selvom det blev den sidste.

Det spørgsmål, som vi i dag vil være mest ivrige efter at høre fremtidens historikere konkludere på, er imidlertid det samme, som Keynes rejste. Hvad sker der efter EU’s sammenbrud? Er EU betingelsen for fred, vækst og velstand – så resultatet af EU’s sammenbrud derfor bliver ustabilitet og sammenbruddet i den europæiske velstandsmodel? Eller venter der alternativer til EU, der kan genskabe dynamikken i både europæisk økonomi og de europæiske samfund?

Tak til Rebecca Adler-Nissen, Kristian Søby Kristensen, Martin Marcussen, Dorte Sindbjerg Martinsen, Jens Ladefoged Mortensen, Peter Nedergaard, Marlene Wind, Anders Wivel og Nina Græger for gode kommentarer og henvisninger. Som den står, er artiklen selvfølgelig forfatterens eget ansvar.
Mikkel Vedby Rasmussen (f. 1973) er professor ved Institut for Stats­kundskab, Københavns Universitet. I 2014-15 var han leder af Forsvarsministeriets Udviklingssekretariat. Han har bl.a. skrevet bogen ’The West, Civil Society and the Construction of Peace’ (Palgrave Macmillan, 2003) om fredsprojekter i Europa i det 20. århundrede.

1 Uffe Ellemann-Jensen, ’2016 bliver et skæbneår for Europa’, Berlingske, 2. januar 2016.
2 http://ec.europa.eu/COMMFrontOffice/PublicOpinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STANDARD/surveyKy/2098.
3 Marine Le Pen: ’EU Will Collapse Like the Soviet Union’, Daily Telegraph, 13. oktober 2013.
4 ’Får flygtningekrisen EU til at kollapse – eller til at rykke tættere sammen?’, Politiken, 20. september 2015.
5 Fritz W. Scharpf, ’After the Crash:
A Perspective on Multilevel European Democracy’, European Law Journal, 21:3, maj 2015, 397.
6 Dorte Sindbjerg Martinsen og Ayca Uygur Wessel, ’On the Path to Differentiation: Upward Transfer, Logic of Variation and Sub-Optimality in EU Social Policy’, Journal of European Public Policy, 21:9, 2014.
7 Hans Vollaard, ’Explaining European Disintegration’, Journal of Common Market Studies, 2014, 12-13.
8 Rebecca Adler-Nissen og Kristoffer Kropp, ’A Sociology of Knowledge Approach to European Integration: Four Analytical Principles’, Journal of European Integration, 37:2, 2015.
9 Brendan Simms og Timothy Less, ’The Disintegration of the European Project’, The New Statesman, 9. november 2015.
10 Citeret i Mark Mazower, Dark Continent: Europe’s Twentieth Century (London: Penguin, 1998), x.
11 Mark Mazower, Dark Continent. Europe’s Twentieth Century (London: Penguin, 1998).
12 Tony Judt, A Grand Illusion?: An Essay on Europe (New York: NYU Press, 2011).
13 www.coe.int/t/dgal/dit/ilcd/Archives/selection/Churchill/ZurichSpeech_en.asp.
14 Judt, A Grand Illusion?, 27.
15 Simms og Less, ’The Disintegration of the European Project’.
16 Marlene Wind, ’The European Union as a Polycentric Polity: Returning to a Neo-Medieval Europe?’, i J.H.H. Wieler og M. Wind, European Constitutionalism Beyond the State (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), 126.
17 Webber, 359.
18 https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/NationalEconomyEnvironment/ForeignTrade/TradingPartners/Tables/OrderRankGermanyTradingPartners.pdf?__blob=publicationFile.
19 Timothy Garton Ash, In Europe’s Name. Germany and the Divided Continent (London: Vintage, 1994).
20 ’It would be ”extremely difficult” for independent Scotland to join EU, says European Commission chief Jose Manuel Barroso’, The Independent, 16. februar 2014.
21 The Economic Consequences of the Peace, 1920.