Peter Bjerregaard: Her er den klimapolitiske huskeliste for Danmark

Peter Bjerregaard: Her er den klimapolitiske huskeliste for Danmark

09.03.2016

.

De klimamål, som verdens lande afgav under COP21 i Paris, er langt fra nok til at begrænse den globale opvarmning til 1,5-2 grader

Peter Bjerregaard [fra RÆSON25]

Drastisk faldende oliepriser, massive globale investeringer i grøn energi og en international klimaaftale. Det var nogle af de centrale begivenheder på klimaområdet i 2015, der også blev året, der slog tidligere rekorder og blev det hidtil varmeste år.

Samtidig steg den globale vækst med 3,1 pct., mens CO2-udledningerne faktisk faldt en smule. De to seneste gange, CO2-udledningerne kortvarigt faldt, var under finanskrisen i 2009 og i 1992 efter Sovjetunionens kollaps året forinden. Det lader derfor til, at verden har opnået en relativ afkobling mellem økonomisk vækst og væksten i CO2-udledningerne. Der er flere forklaringer bag dette fald. Det kinesiske kulforbrug er faldet, ilandenes energiforbrug har oplevet en mindre nedgang, og vedvarende energikilder har oplevet markante vækstrater (på 15,9 pct. årligt) de seneste fem år.

Klimaaftalen, der blev indgået under COP21 i Paris, understøtter denne udvikling. Men landenes klimaplaner er langt fra nok til at nå det erklærede mål om at begrænse den globale opvarmning til mellem 1,5 og 2 grader. Klimaaftalen er en historisk aftale, men skal ses som en hensigtserklæring og ikke en politisk køreplan.

Anderledes stille gik det for sig herhjemme. Den største danske klimapolitiske nyhed i 2015 var vel, at Energistyrelsen ændrede deres analyseforudsætninger og opjusterede deres skøn for effekten af energiaftalen fra 2012 og den nuværende klimapolitik. Med det nye skøn når vi en CO2-reduktion i 2020 på 40 pct. uden yderligere klimatiltag. Forud for Energistyrelsens nye fremskrivning var bølgerne ellers gået højt. Fra Folketingets åbning i oktober til midten af december havde Venstre-regeringen fået massiv kritik fra erhvervslivet og oppositionen. Årsagen var, at regeringen havde skabt usikkerhed om klimapolitikken ved at afvise at sætte et reduktionsmål for 2020. Det fik De Konservative til at fremsætte et beslutningsforslag, der skulle binde regeringen til at arbejde hen imod en CO2-reduktion på 40 pct. i 2020. Venstres argument for ikke at sætte en 40 pct.-målsætning var, at det ville blive rasende dyrt at nå målet, og debatten kulminerede, da Venstres klimaordfører, Thomas Danielsen, kaldte kritikken af regeringens klimapolitik for ”landsskadelig virksomhed”. Dagen inden, der skulle stemmes om De Konservatives beslutningsforslag, udkom så Energistyrelsens nye basisfremskrivning, der vurderede, at 40 pct.-målsætningen kunne nås i 2020 uden nogen større klimatiltag. Med den nye fremskrivning i hånden kunne regeringen berolige sine kritikere, V og K blev enige om en tekst, og julefreden indfandt sig på Slotsholmen. Anderledes begivenhedsrigt bliver 2016.

PSO – en realpolitisk dødssejler
EU-Kommissionen underkendte den danske PSO-ordning (som kort fortalt finansierer den grønne omstilling) i 2014, og Danmark har indtil 1. januar 2017 til at finde en løsning. PSO-ordningen er dog ikke kun blevet underkendt af EU – den har også vist sig som en politisk dødssejler.

PSO’en fungerer grundlæggende ved, at PSO-afgifterne stiger, når elprisen er lav, og PSO-afgifterne falder, når elprisen er høj. Pengene bruges derefter på vedvarende energikilder, støtte til grøn teknologiudvikling og forsyningssikkerheden. Det paradoksale er dog, at når energipolitikken virker efter hensigten, og elprisen sænkes, så stiger ’omkostningerne’ og dermed også ’prisen’ for den grønne omstilling, hvilket har gjort PSO’en til en svært forklarlig finansieringsmodel.

Baggrunden for, at EU-Kommissionen har dømt den danske PSO-ordning ulovlig, er, at PSO-afgiften lægges oven i elregningen, uanset om strømmen er produceret i Danmark eller i udlandet. Selvom de udenlandske elproducenter betaler PSO-afgiften, har de ikke adgang til de støtteordninger, som PSO-afgiften finansierer, og det strider imod EU’s forbud mod diskriminerende afgifter. Derfor sidder Energi-, Forsynings- og Klimaministeriets embedsmænd netop nu og regner på, om PSO-ordningen skal over på finansloven, eller om den kan overleve med småændringer.

Sidste år sparede danske forbrugere i omegnen af 10-20 øre pr. kWh takket være de lave elpriser – noget, som kommer alle til gode og skyldes udbygningen af vindkraft. Men når elpriserne er lave, gør PSO-mekanismen det samtidig muligt at lave avisoverskrifter a la ”Erhvervslivet har kurs mod grønne afgiftsklø i milliardklassen”, selvom de danske elpriser faktisk ligger langt under EU-niveau (selv inklusive PSO-omkostninger). Derfor er PSO-ordningen en politisk dødssejler. Selvom der er gode politiske kræfter, der i disse måneder arbejder for, at PSO-ordningen skal overleve af frygt for alternativet (læs: højere bundskat og fremtidige finanslovsforhandlinger), så serverer PSO-mekanismen en letforståelig politisk sag på et sølvfad for enhver politiker, der har lyst til at bruge PSO-ordningen som en argumentatorisk stopklods for enhver form for klimapolitik, der pålægger virksomheder og forbrugere øgede udgifter.

Det vil i øvrigt nok overraske de fleste iagttagere, at finansieringen af den grønne omstilling faktisk bliver 3,6 mia. kr. billigere end forventet for 2015-2020. Det konkluderede Energistyrelsen i deres seneste statusvurdering af den samlede effekt af energiaftalen fra 2012. Den pointe – at dansk klimapolitik er billigere end forventet – har vist ikke trukket så mange avisoverskrifter.

Lige konkurrence kræver lige beskatning
I 2013 blev der nedsat en kommission, der – en gang for alle – skulle gennemanalysere den danske energiafgifts- og tilskudsjungle. Rapporten skulle egentlig have været færdig i 2014, og den har været på trapperne lige siden. Denne gang skulle den være god nok. Regeringen planlægger at præsentere nogle af delanalyserne her i foråret. Afgifts- og tilskudsanalysen har til formål at kigge på, hvordan vi kan nå de energipolitiske målsætninger med færrest mulige samfundsøkonomiske omkostninger. Skal man give et kvalificeret gæt på, hvilke anbefalinger rapporten kommer med, kan man læne sig op ad den enorme mængde af rapporter, som Energinet.dk, Energistyrelsen, Ea Energianalyse, Ingeniørforeningen og Klimarådet har udgivet de seneste år.

Et fælles tema i alle disse rapporter er, at der er masser af uudnyttet potentiale i at tænke på tværs af sektorerne (landbrug, transport og energi), at der stadig findes lavthængende frugter, samt at samfundsøkonomien bag de fleste virkemidler er temmelig godt belyst. Problemet opstår først, når forslagene skal behandles politisk – og det er nok også derfor, at det har taget så lang tid at offentliggøre tilskudsanalysen.

Grundlæggende svinger det klimapolitiske pendul mellem dem, der mener, at man skal belønnes for at træffe klimavenlige valg, og dem, der mener, at afgiftssystemet skal være teknologineutralt, og at energi skal beskattes efter den forurening, som påføres samfundet. Problemet for begge synspunkter er, at de begge repræsenterer et opgør med status quo, og det betyder, at nogle vil blive trådt over tæerne.

Skal teknologineutralitet blive virkelighed, er et kvalificeret gæt, at afgifterne på diesel bør hæves, afgifterne på strøm skal sænkes til minimum en tredjedel af, hvad de er i dag, afgifterne på gas bør ligeledes sænkes markant, og der bør indføres afgifter på biomasse. Ydermere skal klimavenlige køretøjer, energibesparelser, fjernvarme- og køling og biogas prioriteres højere, end det sker nu. De fleste kan godt læse skriften på væggen, men det halter med den politiske vilje.

Finansministeriet har det sidste ord
Når et lovforslag skal igennem lovgivningsprocessen, er det først som sidst Finansministeriet, der kridter banen op med deres regnestykker. Et regnestykke bliver dog sjældent bedre end dets antagelser, og den sandhed gælder selvsagt også for de regnestykker, der bliver udtænkt i den røde bygning på Slotsholmen.

De Konservatives beslutningsforslag om reduktionsmålet på de 40 pct. i 2020 illustrerer vigtigheden af beregningsforudsætningerne. Af aftaleteksten med Venstre fremgår det, at den fremtidige klimapolitik ”skal ske uden at forringe vores vækst, virksomhedernes konkurrenceevne eller beskæftigelsen”. Det interessante er dog ikke, hvad der står. Det interessante er det, som der ikke står. I det oprindelige forhandlingsudspil var også ”statens finanser” nævnt som betingelse, og selvom De Konservative kunne have haft et flertal uden om regeringen, valgte de at indgå en kompromistekst med Venstre.

Selvom det kan lyde som en lille sejr, at ”statens finanser” ikke kom med i beslutningsforslaget, så er det en vigtig sejr, i forhold til hvilke forudsætninger der fremadrettet skal anvendes, når klimatiltag skal vurderes. Alle, der har bare lidt kendskab til energipolitik, ved, at forudsætningen om ”statens finanser” havde så godt som umuliggjort nogen form for intelligent afgiftsreform og besværliggjort fremtidige energi- og klimatiltag.

Årsagen er den simple, at hvis man fx gerne vil ligestille afgifterne på strøm med andre energiformer, så skal det kortsigtede her og nu-provenutab jo finansieres, og hvordan gør man det? Skal indkomstskatten op? Skal dieselpriserne op? Skal prisen på forurening op? Uanset hvor fornuftigt et svar man kan give på det spørgsmål, så kan enhver politisk modstander stå og pege og påstå, at man gør det dyrere at være dansker eller ødelægger danske virksomheders konkurrenceevne.

Det principielle problem er følgende: 1) Staten har brug for penge, 2) man har valgt at beskatte en del af forureningskilderne, 3) bliver indtægterne fra forureningskilderne mindre, fordi man finder smartere løsninger, bliver statens provenutab større, og 4) derfor – når forslag har været igennem Finansministeriets regnemaskine – kommer ellers samfundsøkonomiske fornuftige tiltag ofte ud som værende rasende dyre, da statskassen på kort sigt mister penge.

Klimarådets seneste rapport underbygger pointen. I rapporten angives, hvilke tiltag der bør anvendes for at nå 40 pct. CO2-reduktion, hvilket samtidig vil skabe en årlig samfundsøkonomisk gevinst på 1,1 mia. kr. frem mod 2020. Problemet er bare, at selve tiltagene koster staten ca. 900 mio. kr., og derfor skal man selvsagt finde pengene til dem.

Et andet eksempel er energibesparende tiltag, der medfører mindre elforbrug. Men lavere elforbrug betyder også færre energiafgifter, og på den måde kan en samfundsøkonomisk besparelse hurtigt blive til en finansministeriel omkostning. Når ca. 73 mia. kr. af statens indtægter kommer fra grønne afgifter, er der tale om et markant afhængighedsforhold.

Problemet med Finansministeriets regnemetoder strækker sig dog længere end det. Alle fagfolk (også statens fagfolk) er enige om, at fx flere varmepumper og elbiler vil øge efterspørgslen efter strøm. Det betyder, at strømmen får en større samfundsøkonomisk værdi, og dermed kan der opnås en synergieffekt mellem en større vindproduktion og flere elbiler og varmepumper. Der findes talrige analyser på dette område, men den slags synergieffekter bliver ikke medregnet i Finansministeriets regnemaskine. Når man producerer biogas, hvor man anvender landbrugets restprodukter til at producere gas, der kan bruges i transportsektoren, opnår man eksempelvis en dobbelt CO2-effekt for både landbruget og transportsektoren. I stedet for at landmanden spreder sin ubehandlede gylle på marken, hvor den ligger og udleder drivhusgasser, så fanger man disse gasser i et biogasanlæg, og efter at gassen er samlet sammen, kan biogassen fortrænge fossile brændsler i transporten. Det ved statens fagfolk godt, men den slags spredningseffekter bliver heller ikke medregnet. Det gør de sundhedsmæssige gevinster for så vidt heller ikke. Men med i regnestykket er den finansministerielle her og nu-udgift, og da det er Finansministeriets regnestykker, der kridter den politiske debat op, bliver det hurtigt unødigt svært at træffe politiske beslutninger på et oplyst grundlag.

Hvad vil Klimarådet?
Danmark er ikke mestre i grøn omstilling; fossile brændsler er fortsat rygraden i det danske energisystem; det er billigere at udbygge andelen af vedvarende energi end at vente. Det kan lyde som kontroversielle udsagn, men det kommer fra en af Danmarks førende økonomer. Tidligere overvismand og nuværende formand for Klimarådet Peter Birch Sørensen gjorde det med rådets første rapport utvivlsomt lidt sværere at påstå, at Danmark er et tossegrønt foregangsland, der er hestehoveder foran resten af verden. På trods af at Klimarådet ikke består af meget mere end et par medarbejdere og nogle studentermedhjælpere, har Klimarådet på sin korte levetid alligevel haft held med at sætte nogle ret så afgørende aftryk.

Klimarådet forsøgte i 2015 at sætte forskellige dagsordener, som vil få større opmærksomhed i 2016. Her kan nævnes:

1. Det hidtidige argument om, at enhver grøn investering inden for EU’s kvotemarked vil blive opvejet af en sort investering et andet sted, vil blive udfordret. Umiddelbart giver argumentet god mening, men som Peter Birch Sørensen har understreget, er EU’s kvotemarked oversvømmet med CO2-kvoter (svarende til ca. et års forbrug), og derfor virker CO2-prismekanismen ikke. Får Klimarådet held med at cementere denne pointe, bliver det svært for meningsdannere at gentage argumentet om at friholde tiltag inden for de kvotebelagte sektorer.

2. Hvis der skabes usikkerhed om, hvilken retning klimapolitikken har, skræmmer man investorer væk. Denne pointe er velunderbygget i akademiske kredse og blandt virksomheder, og da debatten om klimamålet for 2020 brød ud ved Folketingets åbning, var der flere virksomheder, der efterlyste klare og langsigtede rammer. Skulle målet være 37 pct. eller 40 pct.? Selvom Klimarådet, som udgangspunkt, beskæftiger sig med økonomiske analyser, kom de med en stilfærdig politisk anbefaling om at skabe sikre forhold for investorerne. For usikkerhed skræmmer investorer væk og fordyrer dermed den grønne omstilling.

3. En anden ting, der kan fordyre omstillingen, er en stop and go-udvikling i forhold til udbygningen af grøn energi. Skal vi nå 2050-målet om en fossilfri økonomi, skal vi op i tempo. Fra 2008-2014 steg vindkraftkapaciteten i snit med 247 MW årligt, men skal vi i mål, bør den øges til ca. 350 MW årligt. Jo længere vi venter med at tilpasse udbygningstakten, til hvor den bør være, desto dyrere vil en fremtidig stigning i vindkraftkapaciteten blive, og det vil medføre unødigt store tilpasnings- og infrastrukturomkostninger.

4. Vi skal blive bedre til at udnytte synergieffekterne. Skal den grønne omstilling gennemføres omkostningseffektivt, skal vi blive bedre til at bruge vindenergi til varmepumper og elbiler og blive bedre til at udnytte landbrugets restprodukter til biogasproduktion. Skal politikerne følge eksperternes råd, kræver især landbruget og transportsektoren en fokuseret indsats. Og indsatsen vil kun blive mere presserende, når EU-Kommissionen præsenterer deres forslag til byrdefordeling inden for de ikke-kvotebelagte sektorer. Her forventes Danmark at få et reduktionskrav på 36-40 pct. for perioden 2021-2030.

ILLUSTRATION: Claus Bonnerup/POLFOTO