07.07.2018

Udfaldet af NATO-topmøderne er normalt givet på forhånd, men Trumps udmeldinger om byrdefordelingsspørgsmålet skaber bekymring. Vil han bringe NATO og den internationale orden i fare denne gang?

Analyse af Trine Flockhart

DEN 11.-12. juli mødes NATO’s stats- og regeringschefer i Bruxelles. NATO-topmøder er sjældent spændende, fordi mødernes resultater næsten altid er givet på forhånd i den fælleserklæring, medlemslandenes embedsmænd forhandler på plads i månederne forinden. Alle forstår vigtigheden af, at NATO fremstår samlet, og derfor er topmøderne planlagt i mindste detalje og indeholder sjældent de store overraskelser.

Til det kommende topmøde har NATO-embedsmænd, inklusive amerikanske, som sædvanligt brugt flere måneder på at forberede den nøje afstemte dagsorden. Dagsordenen skal ses som en reaktion på det nye sikkerhedspolitiske miljø, og ikke mindst som en tilpasning til den stærkt forandrede trusselsvurdering i forhold til Rusland. Sammensætningen af emnerne i den forberedte fælleserklæring er dermed et udtryk for det muliges kunst og udgør en hårdfin politisk balancegang mellem forskellige nationale præferencer om, hvor alliancens fokus skal ligge og om dens rolle i operationer udenfor NATO’s grænser. Ikke desto mindre er det byrdefordelingsspørgsmålet, der giver anledning til bekymring, fordi det lader til at være det eneste emne, som har fanget præsident Trumps interesse.

Bekymringen for et katastrofalt topmøde er til at føle på, eftersom Trump med al tydelighed har vist, at han ikke værdsætter de institutioner og værdier, der har ligget til grund for den internationale orden, USA selv har konstrueret og nydt godt af siden afslutningen af Anden Verdenskrig. Dette fremgik klart i forbindelse med det nylige G7-topmøde i Canada, hvor Trump pure nægtede at skrive under på mødets fælleserklæring, mens han efter mødet på karakteristisk vis gennem Twitter, fornærmede den canadiske premierminister Trudeau og blandede sig i tysk indenrigspolitik på en måde, der udtrykte skadefro over for Merkels politiske problemer.

 

Bekymringen for et katastrofalt topmøde er til at føle på, eftersom Trump med al tydelighed har vist, at han ikke værdsætter de institutioner og værdier, der har ligget til grund for den internationale orden, USA selv har konstrueret og nydt godt af siden afslutningen af Anden Verdenskrig
_______

 

Efter G7 kan ingen være i tvivl om, at Trump står ved sine valgløfter om ’America First’, selvom det kan blive på bekostning af forholdet til nære samarbejdspartnere og allierede. I den aparte situation, som fulgte i kølvandet på G7-mødet, stod venner og allierede for skud på Twitter, alt imens lederen af den liberale orden roste Nordkoreas diktator Kim Jong-un som ”en meget talentfuld leder”.

Forventningerne til NATO’s topmøde er ikke blevet bedre, efter flere af deltagerne i G7 efterfølgende har bekræftet, at Trump i private samtaler sammenlignede NATO med handelsaftalen NAFTA (som han hader), og bemærkede, at ”NATO har alt for mange omkostninger for USA”. Det er desuden kommet frem, at Trump har sendt mindst ni NATO-lande breve, hvori han irettesætter dem for ikke at leve op til en fair fordeling af NATO’s omkostninger og giver udtryk for, at ’USA er ved at miste tålmodigheden’.

Alle i NATO-regi er nu rædselsslagne for, at Trump vil skabe splid enten i optakten til topmødet eller på selve topmødet ved offentligt at revse de medlemslande, der efter Trumps opfattelse ikke yder nok.

Begge dele vil være dybt problematisk, fordi det ikke alene vil drage tvivl om NATO’s sammenhold, men også bidrage yderligere til krisen i den liberale orden.

Det planlagte topmøde
Hvis topmødet mod forventning skulle forløbe som planlagt, er håbet, at NATO vil kunne fremstå som forenet og parat til at møde de nye sikkerhedspolitiske udfordringer. Samtidig ville en vellykket version af det planlagte møde understrege, at NATO er et værdifællesskab, der bygger på en fælles forståelse af international sikkerhed forankret i den liberale internationale orden.

Et vellykket topmøde ville fokusere på, hvordan sikkerhedsmæssige udfordringer bedst mødes i nye sikkerhedsdomæner som cyberspace og det ydre rum og opnå enighed om et mere konstruktivt arbejdsforhold og bedre koordination mellem EU og NATO. Det ville også besvare konkrete spørgsmål om, hvordan NATO i praksis skal kunne møde de voksende sikkerhedsudfordringer i øst, syd og nord. I den forbindelse er vedtagelsen af en ny kommandostruktur et overordentligt vigtigt dagsordenspunkt.

Såfremt den nye kommandostruktur vedtages, skal der oprettes to nye hovedkvarterer. Ét under tysk ledelse med fokus på troppe- og materiel transport gennem Europa, og ét på den amerikanske østkyst med fokus på beskyttelse af kommunikation og transportlinjer. Derudover ville et vellykket møde lægge planer for NATO’s fremtidige rolle i konfliktzoner som Irak og Afghanistan, hvor nye initiativer skal forhindre en gentagelse af, at aktører som ISIL kan få lokalt fodfæste.

Der er imidlertid et specielt emne, som let kan komme til at dominere hele topmødet på en negativ måde: byrdefordeling.

Forudsætningen for at kunne møde de mange udfordringer er naturligvis, at alle medlemmer bidrager på behørig vis til NATO’s opretholdelse. Alle NATO–lande er derfor enige med Trump om, at byrdefordeling er et meget vigtigt emne. Netop derfor er byrdefordelingsspørgsmålet på den planlagte dagsorden. Ideen med dagsordenspunktet er dog ikke at åbne op for beskyldninger om hver, der ikke spytter nok i kassen, men derimod at gøre status på, hvor langt NATO er kommet i implementeringen af den beslutning, som blev taget på topmødet i Wales i 2014, hvor det blev vedtaget, at medlemslandene skal bruge minimum 2 pct. af BNP på forsvarsbudgettet – senest i 2025.

I dag lever Storbritannien, Grækenland, Polen, Rumænien og de tre baltiske lande op til 2 pct.-kravet. Selvom det måske ikke lyder af meget, er det en markant forbedring, og de fleste andre NATO-lande er i gang med gradvist at øge deres forsvarsbudgetter, således at den årelange nedadgående kurve nu er knækket. Det vil derfor være oplagt, at topmødet understreger vigtigheden af, at medlemslandene fortsætter med at øge forsvarsudgifterne og roser de syv lande, der nu lever op til målsætningen om de 2 pct.

 

I dag lever Storbritannien, Grækenland, Polen, Rumænien og de tre baltiske lande op til 2 pct. kravet. Selvom det måske ikke lyder af meget, er det en markant forbedring og de fleste andre NATO lande er i gang med gradvist at øge deres forsvarsbudgetter således, at den årelange nedadgående kurve nu er knækket
_______

 

Det er imidlertid tvivlsomt, om topmødet kommer til at gå som planlagt på dette punkt, hvilket kan få store konsekvenser – ikke kun for NATO, men også for den internationale orden.

Sammenhold, troværdighed og konstruktiv tvetydighed
At NATO fremstår samlet er alfa omega, fordi alliancens troværdighed hviler på den såkaldte ”musketered”, hvori et angreb mod ét land anses som et angreb mod dem alle. Men eftersom der ”kun” er tale om et politisk løfte, er det særdeles problematisk at bevise, at løftet rent faktisk vil blive indfriet, hvis et medlemsland bliver angrebet. Netop derfor er det vigtigt, at der ikke bliver sået tvivl om alliancens sammenhold og dermed løftets troværdighed.

I en alliance med 29 medlemmer vil der altid være forskellige interesser og bekymringer. For tiden ses de forskellige interesser tydeligt i, at de østlige medlemmer anser Rusland som hovedtruslen. Middelhavsmedlemmerne lægger derimod størst vægt på udfordringer som migration og politisk ustabilitet i middelhavsregionen og kræver, at de får samme opmærksomhed som Rusland.

Grunden til, at NATO alligevel har kunnet bestå i næsten 70 år, ligger i en fælles forståelse af, at selvom medlemslandene har forskellige interesser, hviler alliancen på et fælles værdigrundlag, og at alle drager fordel af medlemskabet.

Med den forståelse in mente har NATO udviklet en praksis, som bedst kendetegnes som ”konstruktiv tvetydighed”. Der er her ikke tale om en egentlig regel men nærmere en uformel forståelse af, at man ikke udfordre den brede enighed og accepterer en høj grad af uklarhed i fælles beslutninger. Dermed kan der skabes brede rammer, som gør det muligt for hvert enkelt medlemsland at fortolke beslutningen i henhold til egne interesser og overbevisninger.

Den praksis går tilbage til NATO’s nukleare strategi under den kolde krig, hvor det aldrig var helt klart, på hvilket tidspunkt og hvordan USA ville bruge sine atomvåben. Generelt kan man sige, at uenighed – alt andet lige – giver anledning til stor tvetydighed for at kunne opretholde en facade om sammenhold udadtil. Hvis Trump på mødet insisterer på meget specifikke formuleringer omkring byrdefordeling, er der en reel risiko for, at der åbnes for store uenigheder, og at de forskellige fortolkninger af, hvad der egentlig menes med ’byrden’, hvad der betales for, og hvordan man fx bedømmer kvaliteten af hver enkelt medlems bidrag, står langt tydeligere frem.

Byrdefordeling – NATO’s kroniske betændelsestilstand
Byrdefordelingsspørgsmålet har altid været et prekært emne, som til tider har gjort det svært at opretholde facaden om sammenhold. Historisk set har byrdefordelingen hvilet på en indforstået studehandel, hvori USA accepterede at stå for hovedparten af regningen mod, at de europæiske allierede og Canada støttede USA politisk og købte amerikansk forsvarsmateriel. Siden afslutningen på den kolde krig har de europæiske medlemmer og Canada derudover i stigende omfang deltaget i USA’s militære operationer, fx i Irak og Afghanistan, skønt det som udgangspunkt ikke har været i deres interesse. Dagsordenspunktet om nye initiativer i Irak og Afghanistan og flere medlemslandes beslutning om at købe amerikanske F35-kampfly skal ses i dette lys.

Det grundlæggende problem er, at Trump tilsyneladende er overbevist om, at de europæiske NATO-lande skylder USA et kæmpebeløb for deres sikkerhed. Der er også meget, der tyder på, at præsident Trump ikke helt har forstået – eller accepterer – den måde, NATO’s finansiering er skruet sammen på. Forståeligt nok, fordi finansieringen af NATO er en kompliceret affære, hvor forskellige slags bidrag tilsammen udgør den overordnede finansiering af alliancen. Der skelnes især mellem direkte og indirekte finansiering. Bidrag til den direkte finansiering går fx til NATO’s hovedkvarter, den integrerede militære struktur og større fælles investeringer. Direkte investeringer udregnes på baggrund af en procentsats af det enkelte medlemslands bruttonationalprodukt og tilgår NATO direkte gennem nationale forsvars- og udenrigspolitiske budgetter.

 

Det grundlæggende problem er, at Trump tilsyneladende er overbevist om, at de europæiske NATO-lande skylder USA et kæmpebeløb for deres sikkerhed. Der er også meget, der tyder på, at præsident Trump ikke helt har forstået – eller accepterer – den måde, NATO’s finansiering er skruet sammen på
_______

 

Dertil kommer den indirekte finansiering, som er medlemsstaternes individuelle forsvarskapacitet betalt over nationale forsvarsbudgetter i henhold til individuelle forsvarsprioriteringer. Den indirekte finansiering relaterer sig altså til 2 pct.-kravet om forsvarsbudgettets andel af medlemsstaternes BNP men kan ikke siges at være en post, hvor der ’skyldes’ specifikke beløb.

Langt de fleste NATO-lande, heriblandt Danmark og Tyskland, har ikke levet op til forpligtelsen på 2 pct. Grækenland er blandt de få lande der altid har ligget over de 2 procent, fordi der er politisk opbakning til et bastant forsvarsbudget rettet mod alliancepartneren – men den historiske rival – Tyrkiet. Dertil kommer, at et faldende BNP naturligvis gør det ”nemmere” at opfylde kravet om at bruge de 2 pct. på forsvaret, eftersom det faktiske beløb vil tælle som en større andel af et lavere BNP. Omvendt har medlemslande med et stigende BNP, som fx Tyskland, svært ved at leve op til de 2 pct., fordi beløbet til stadighed vil vokse. Desuden siger de 2 pct. ikke noget om effektivitet, og dermed hvad medlemslandene får ud af sine investeringer. Ikke desto mindre har Trump ret i, at USA står for næsten 70 pct. af forsvarsudgifterne i NATO – til trods for, at den ikke-amerikanske del af NATO tilsammen er rigere end USA.

Udsigten til at stå skoleret
Det store spørgsmål forud for topmødet er, hvordan de øvrige NATO-lande bør gebærde sig, hvis Trump gentager sin fremgangsmåde ved G7-topmødet. Her må man desværre konstatere, at de europæiske NATO-lande ikke har et stort handlerum, fordi de kommer til at stå med et uoverskueligt sikkerhedsproblem, hvis der drages tvivl om sikkerhedsgarantien. Europa er ganske enkelt ikke i stand til at tage vare om egen sikkerhed. Det har de ganske vist aldrig været i stand til, hvilket er grunden til, at det altid har været af den største vigtighed, at man kunne stole på USA’s løfte om at bistå sine europæiske allierede. Heri ligger også meget af grunden til europæisk politisk støtte til USA over de sidste næsten 70 år. Hvis løftet ikke længere kan siges at være troværdigt, er NATO’s fortsatte eksistens i overhængende fare.

Dertil kommer at en underminering af NATO også kan være dødsstødet for den liberale orden, hvis målsætning om frihandel, demokrati og menneskerettigheder søges realiseret gennem et institutionelt forankret multilateralt samarbejde, der hovedsageligt foregår i en økonomisk søjle og en sikkerhedssøjle. USA har på det sidste trukket sig ud af FN’s råd for menneskerettigheder, nedprioriteret G7-samarbejdet og trukket sig fra vigtige bilaterale aftaler som den iranske atomaftale og Paris-klimaaftalen. Med de sidste ugers trusler om at indføre handelsbarrierer imod WTO’s regler og nedgøring at EU som et europæisk komplot mod USA er store dele af den liberale orden i krise. Hvis NATO tilmed drages i tvivl på det kommende topmøde, vil der ikke være meget tilbage af den orden, som USA (uanset hvad Trump tror) selv har konstrueret for at kunne cementere sin magt og indflydelse i det internationale system.

I den umulige situation, der kan opstå ved NATO’s topmøde i juli, er stolthed og overbevisningen om at have ret ikke meget værd, og det er svært at få øje på en realiserbar løsning inden for en overskuelig fremtid.

I den foreliggende situation er den oplagte, men usandsynlige løsning, at få præsident Trump til at forstå, at han vil stå svagt i sit planlagte møde med Putin i Helsinki den 16. juli, hvis NATO-topmødet ender som G7-mødet. Det burde ikke være svært at forstå, at Putin vil være begejstret for et fejlslået NATO-topmøde, men foreløbigt er der ikke noget, der tyder på, at Trump kan se forbindelsen.

Den anden, men ikke særligt attraktive mulighed, er at de europæiske lande accepterer at stå skoleret i NATO på byrdefordelingsspørgsmålet og lover at rette op på problemet. Det bliver ikke et smukt syn, men det er måske det, der skal til for, at NATO og den liberale orden i det mindste kan halte videre indtil der (forhåbentlig) enten kommer en mere venligtsindet præsident i Det Hvide Hus, eller at de europæiske lande kan samles om et mere uafhængigt EU-ropæisk forsvar. ■

 

Den anden, men ikke særligt attraktive mulighed, er at de europæiske lande accepterer at stå skoleret i NATO på byrdefordelings-spørgsmålet og at love at rette op på problemet. Det bliver ikke et smukt syn, men det er måske det, der skal til
_______

 

Trine Flockhart (f. 1961) er professor i international politik ved Syddansk Universitet. ILLUSTRATION: NATO’s generalsekretær Jens Stoltenberg, 28. juni 2018 [foto: NATO]