Trine Villumsen Berling: Dramaet om Nord Stream 2 er slet ikke slut endnu – og Danmark kan nemt ende med at tabe mere, end man vinder

Trine Villumsen Berling: Dramaet om Nord Stream 2 er slet ikke slut endnu – og Danmark kan nemt ende med at tabe mere, end man vinder

17.07.2019

.

Sidste akt i dramaet om Nord Stream 2 har endnu ikke haft sin begyndelse. Forinden er gået et stormagtsspil, hvor Danmark er blevet sat i en sikkerhedspolitisk kattepine af dimensioner. Nu forsøger vi at smyge os udenom med juridiske krumspring. Men spørgsmålet udestår stadig: Hvem vinder spillet om rørledningen i Østersøen?

Analyse af Trine Villumsen Berling

I første omgang lignede det en formssag at få godkendt ansøgningen fra det russiske datterselskab til Gazprom Nord Stream 2 AG. Den tikkede ind hos Energistyrelsen i april 2017 og vedrørte rørlægning i dansk territorialfarvand tæt ved Bornholm. Men det skulle udvikle sig til den største sikkerhedspolitiske kattepine i Danmark i nyere tid. Der lå allerede et ingeniørmæssigt mesterværk af en godkendt Nord Stream-rørledning på Østersøens bund, der ledte russisk gas fra Yamal-halvøen i Rusland forbi Finland, Sverige og Danmark på sin vej til det store tyske marked. En fordobling af kapaciteten parallelt med den første Nord Stream-rørledning gav god kommerciel og energipolitisk mening, mente det internationale firma bag rørledningen. Finland og Sverige sagde hurtigt ja til linjen, da den ikke løb igennem landenes territorialfarvand. Dermed var den underlagt international og ikke national lovgivning.

Men i Danmark kiggede politikerne alvorligt på hinanden. Danmark havde selv været med til at udpege den rute, som den første Nord Stream-rørledning endte med at benytte. Men nu var de sikkerhedspolitiske vinde over Østersøen – og ikke mindst ned mod Ukraine – forandret. I Danmarks øjne var det var ikke i EU’s interesse at øge den allerede høje gasimport fra Rusland på 40 pct. af EU’s samlede gasimport og dermed gøre sig mere afhængig af russisk gas, selvom vores store handelspartner Tyskland gav udtryk for, at de behøvede gassen efter deres beslutning om at udfase kerne- og kulkraft i 2038.

Lille energi-selvforsynende Danmark ville ikke lade et Rusland, der havde behandlet Ukraine med en nådesløs ejerskabsfornemmelse og uden hensyntagen til international ret, og som næsten rutinemæssigt krænkede dansk luftrum, bygge på vores søterritorium, hvis ellers vi kunne forhindre det. Gassen havde vi ingen interesse i selv – den ville kun komme andre til gode. Men det stod klart fra begyndelsen, at den danske kamp mod Nord Stream 2 (NS2) handlede om meget andet end gas.

 

Det stod klart fra begyndelsen, at den danske kamp mod Nord Stream 2 (NS2) handlede om meget andet end gas
_______

 

Amerikanske interesser og juridiske krumspring
I USA var man langt fra utilfreds med, at Danmark var forbeholden over for opførelsen af den nye gasledning. Dels var man enig i analysen af Ruslands fremfærd mod Ukraine og landets mere markante tilstedeværelse i Østersøområdet – noget også NATO havde bidt mærke i. Men samtidig var USA for ganske nylig blevet nettoeksportør af naturgas efter et skifergaseventyr af en anden verden. Rørledningen fra Yamal-felterne i Rusland udgjorde derfor en kommerciel konkurrent til den flydende naturgas, USA var begyndt at sende verden rundt på store tankskibe.

Selvom USA stod på Danmarks side, krævede det en ændring af dansk lovgivning at lade sikkerhedspolitiske hensyn spille en rolle i vurderingen af rørledningsprojekter som NS2, der søgte om byggetilladelse til at gå gennem dansk territorialfarvand. Derfor blev første juridiske skridt i sagaen om gasrørledningen. I oktober 2017 gennemførte man i Folketinget førstebehandlingen af en lov, der før kun havde tilladt miljø- og skibstrafikhensyn at blive taget i betragtning, når man skulle tillade nedlæggelsen af rør på dansk søterritorium. Den foreslåede lovændring bestod i, at sikkerheds- og udenrigspolitiske hensyn nu også skulle kunne lægges til grund for en beslutning. Vurderingen ville desuden blive henlagt til udenrigsministeren, der efter sine fagspecifikke overvejelser skulle give klima- og energiministeren en vurdering, der herefter skulle følges. Der var ikke mulighed for at få begrundelse herfor – kun et ja eller et nej ville blive videregivet.

Den socialdemokratiske udenrigspolitiske ordfører, Nick Hækkerup (nu justitsminister), bad under lovbehandlingen om ordet og spurgte direkte: “Kan vi blive enige om, at dette lovforslag drejer sig om Nord Stream 2?” Alle svarede – lettere tilbageholdende – at ja, det kunne vi vel godt blive enige om. Ikke mange var på det tidspunkt interesserede i fuldtonet at meddele, at projektet – som den russiske energigigant Gazprom ejer 51 pct. af – var genstand for de juridiske krumspring.

Danmark: Frontlinjestat i den nye kolde energikrig
Dermed ændrede den nemme formssag, der efter behørig offentlig høring og sagsbehandling kunne have ført til en godkendelse af ansøgningen inden for et år, sig gradvist til det, der stadig i dag – mere end to år efter den første ansøgning – ligner en ny frontlinje i en energikrig med undertoner fra den kolde krig. Rusland står på den ene side og vil cementere sin stormagtsstatus i den kommende nye verdensorden. Det politiske magtmiddel og den geopolitiske strategi er: energi. USA står på den anden side og sender horder af diplomater til bl.a. København for at øge modtrykket. Selvom det tog os lang tid at opdage det, var Danmark igen endt som frontlinjestat i en stormagtskonflikt. Vi var blevet en lille brik i et nyt europakort, der var ved at blive tegnet med beton og stålrør under havets overflade.

Sideløbende med den danske proces førte den danske regering en heftig diplomatisk kamp i EU. For blandt EU’s medlemslande var man splittet omkring NS2. Nogle lande – særligt i Sydeuropa, men også Østrig og Tyskland – syntes i stor udstrækning, at Rusland blot skulle betragtes som en handelspartner i en sag som denne. Andre var mere skeptiske. Blandt disse var særligt Polen og de baltiske lande, som alle grænser op til Østersøen, og som har en ret præsent historie som uselvstændige nationer underlagt det tidligere sovjetiske styre – også i energispørgsmål.

 

Nogle lande – særligt i Sydeuropa, men også Østrig og Tyskland – syntes i stor udstrækning, at Rusland blot skulle betragtes som en handelspartner i en sag som denne. Andre var mere skeptiske
_______

 

I Litauen havde man taget konsekvensen og forsøgt at ’diversificere’ sig ud af total afhængighed af russisk gas. Det gjorde man bl.a. ved i 2014 at indvie en stort anlagt terminal, der kunne tage imod flydende naturgas. Meget sigende fik terminalen navnet ”Independence”. Fra hvem man gjorde sig uafhængig, var underforstået. Og selvom EU’s energiunion fra 2015 af mange blev opfattet som et svar på den sårbare situation på gasmarkedet, der opstod med Ukrainekrisen, var EU splittet over NS2. Forskellige forsøg på at få EU-lovgivningen til også at omfatte rørledninger, der kom ind i unionen fra tredjelande, strandede i flere omgange. Danmark stod alene på frontlinjen i mange måneder.

Firmaet bag Nord Stream 2 så skriften på væggen i august 2018 og indgav en ny ansøgning til Energistyrelsen, da det kommercielle projekt var blevet til en sikkerhedspolitisk kampplads. Denne gang skulle rørledningen lægges nordvest om Bornholm uden for Danmarks søterritorium i den såkaldt ‘eksklusive økonomiske zone’, hvor skibstrafik og miljøhensyn er de eneste, der kan lægges til grund for en afgørelse. Her gælder den spritnye kontinentalsokkellovgivning ikke, og Danmark er i stedet underlagt international lovgivning.

En ny sagsbehandling gik i gang med offentlig høring på Bornholm og en sagsbehandlingstid, der i en typisk sag ville tage omkring et år. Men NS2 viste sig igen at være en atypisk sag. Faktisk så atypisk, at Energistyrelsen i marts 2019 bad firmaet bag NS2 om at overveje en tredje linjeføring længere syd om Bornholm. Muligheden for denne rørføring var opstået, da Danmark og Polen i november 2018 bilagde en grænsestrid i Østersøen syd for Bornholm. Polen havde – ret opsigtsvækkende! – ikke tidligere anerkendt, at den danske grænse skulle måles fra Bornholm, men med udsigten til etableringen af en anden gasrørledning, der skulle lede norsk gas til Polen gennem dansk farvand, var polakkerne pludselig anderledes forhandlingsvillige. Danmark ”er lige blevet større”, som daværende statsminister Lars Løkke Rasmussen lidt kækt bemærkede efter et møde med kansler Angela Merkel i Berlin i november 2018. ”Det åbner jo for spændende nye muligheder længere syd for Bornholm”, sagde statsministeren. Og sådan blev det.

Energistyrelsen bad NS2 om at indsende en ny ansøgning. Og selvom firmaet straks klagede til energiklagenævnet over manglende fairplay fra de danske myndigheder, så var den kommercielle interesse for stærk til ikke at indsende endnu en ansøgning. Den kom i april 2019. Nu var der pludselig tre ansøgninger i spil. En, der gik gennem dansk søterritorium, og som på tredje år lå på udenrigsministerens bord. En, der gik nordvest om Bornholm i et meget snævert stræde mellem Sverige og Bornholm. Og en, der løb syd for Bornholm i Danmarks nyvundne eksklusive økonomiske zone på grænsen til Polen. Det var altså lige indtil 28. juni 2019, da NS2 trak den første ansøgning tilbage og dermed spillede udenrigsministerens vurdering af banen.

Nord Stream 2 i krydsfeltet mellem Moskva, Washington, Berlin og Bruxelles
Hvor står Danmark og NS2 så i dag? For at besvare det spørgsmål må vi kigge ud over Danmarks grænser: mod øst til Rusland, mod vest til USA og mod syd til Bruxelles og Berlin. Rusland har noteret sig, at Danmark i den grad har sat en kæp i hjulet på et fortsat russisk gaseventyr i Europa, samtidig med at vi har spillet en forhandlingsfordel over til Ukraine, der skal genforhandle sine gastransitaftaler med Rusland ved udgangen af 2019. Ukraine står klart stærkere i forhandlingerne med en uafklaret NS2. Sådan noget vil blive husket i Moskva.

Når Danmark senere står i forhandlinger med Rusland i fx Arktis-spørgsmål, vil det ikke være svært at forestille sig, at NS2 vil blive nævnt – eller forsøgt gengældt. Efter Energistyrelsens ønske om, at NS2 AG skulle indsende den tredje ansøgning, var Kreml da heller ikke sen til at bemærke, at de troede, at Danmark var en retsstat. Hvis vi mister muligheden for at spille spillet om Arktis med internationale regler, kan meget være tabt på forhånd.

 

Hvis vi mister muligheden for at spille spillet om Arktis med internationale regler, kan meget være tabt på forhånd
_______

 

I USA rasler præsident Trump med sanktionssablen. Hans administration har flere gange været ude med trusler om at indføre sanktioner mod alle virksomheder, der støtter eller investerer penge i NS2 – noget, der også vil ramme danske firmaer som fx Rambøll, transportvirksomheden Blue Water Shipping og advokatfirmaet Bech-Bruun. Denne strategi støttes af forhenværende statsminister og NATO-generalsekretær Anders Fogh Rasmussen.

Skulle Trump gøre sin trussel til virkelighed kommer ikke bare danske firmaer i knibe. Det stiller nemlig hele Danmark i en penibel situation. For med tilbagetrækningen af den første ansøgning, hvor vi rent faktisk kunne have sagt nej inden for vores nye lovgivning, står vi nu i en situation, hvor international ret efter al sandsynlighed gør, at vi må sige ja til NS2. Hvis USA i den situation indfører sanktioner, så rammer de et Danmark, der allerede har gjort substantielle diplomatiske ofre ved at lægge sig ud med Rusland og Tyskland. Det vil gøre ondt i København.

I Bruxelles sidder den kommende EU-Kommission dog også med et trumfkort: I den ophedede proces omkring NS2 blev et nyt gasdirektiv forhandlet på plads i foråret 2019. Og igen blev det sikkerhedspolitiske spil spillet i juraens verden: Nok fik Tysklands kansler mandat til at forhandle en endelig aftale på plads med firmaet bag NS2 i en form, der følger det nye direktivs forskrifter. Men i sidste ende er det Bruxelles, der sidder med vetoretten og kan afvise aftalen.

At Bruxelles i sidste ende fik forhandlet et nyt gasdirektiv på plads, var en stor sejr for EU og en lettelse for Danmark. Endelig stod vi ikke længere alene på frontlinjen, men havde en EU-lovgivning at henvise til. At spørgsmålet blev blæst op på EU-niveau, lettede trykket i relationen mellem Danmark og Tyskland. Men det fik også udstillet det paradoks, NS2 udgør for Tyskland: I alle andre spørgsmål har landet været meget synligt i sin kritik af Putin og det nye, selvhævdende Rusland. Men den akutte mangel på gas kunne åbenbart overtrumfe alle de bekymringer.

Næste akt
Med den tilbagetrukne første ansøgning til Danmarks Energistyrelse ligger fremtiden for Nord Stream 2 således et sted i krydsfeltet mellem øst, vest og syd – med mindre Energistyrelsens ingeniører finder, at miljøhensyn eller skibstrafikken i Østersøen tager væsentlig mere skade af, at der lægges de sidste kilometers rør på Østersøens bund, der kan forbinde de allerede etablerede rør på resten af NS2-strækningen mellem Vyborg i Rusland og Greifswald i Tyskland. Og det er der nok ikke mange, der tror på.

Fra dansk side vil man fortsætte med at pakke storpolititik ind i juridisk og ingeniør-teknisk sprog. Den igangværende høringsproces vedrørende den tredje ansøgning vil gå sin vante gang. Klagesagen mod Energistyrelsen vil – i en typisk situation – tage omkring syv måneder. Afhængigt af udfaldet af klagesagen kan man gå videre til den endelige, faglige vurdering af, hvor NS2 vil gøre mindst skade. Denne på overfladen apolitiske strategi vil efterlade Ukraine i en god forhandlingssituation ved årets afslutning og vil samtidig skærme Danmark. I mellemtiden vil Danmark afvente, at forhandlingsprocessen i Tyskland afsluttes og den nye EU-Kommission høres. Om Trump i mellemtiden bliver opslugt at det forestående præsidentvalg og glemmer at trykke på sanktionsknappen, vil nok de færreste spå om. Men en ting er sikkert: Vi har ikke set sidste akt i dramaet om NS2. ■

 

Om Trump i mellemtiden bliver opslugt at det forestående præsidentvalg og glemmer at trykke på sanktionsknappen, vil nok de færreste spå om. Men en ting er sikkert: Vi har ikke set sidste akt i dramaet om NS2
_______

 



Trine Villumsen Berling, PhD, (f. 1975) er lektor ved institut for statskundskab ved Københavns Universitet og er specialiseret i samspillet mellem sikkerhedspolitik og videnskab, teknologi og infrastruktur. Hun har tidligere tilbragt 2,5 år ved NATO Defense College i Rom og haft længere ophold ved universiteter i Geneve og Firenze. ILLUSTRATION: En arbejder er igang med konstruktionen af Nord Stream 2-gasledningen i Leningrad-regionen i Rusland, 5. juni 2019 [foto: Tass / Ritzau Scanpix]