17.07.2020

.

 

Forhandlingerne om EU’s syvårbudget og genopretningsplan er gået ind i slutfasen. Men EU’s chefforhandler, rådsformand Charles Michel, er kommet på sit livs opgave, og trods regnfulde vejrudsigter kan de højspændte forhandlinger resultere i en hed sommer for Europas stats- og regeringsledere.

Kommentar af Malthe Munkøe

Mette Frederiksen blev tvunget til at fremrykke sit bryllup, og Angela Merkel måtte udskyde fejringen af sin 66-års fødselsdag, for at kunne deltage i EU-topmødet den 17. og 18. juli. Men selvom forhåbningerne til topmødet har været høje, er det bestemt ikke givet, at der kommer en endelig aftale om EU’s kommende syvårsbudget og genopretningsplan i denne omgang. Der har hele tiden været talt om to topmøder i juli som et sandsynligt scenarie, og man kan heller ikke afvise, at det vil trække længere ud.

Landene står stadig meget langt fra hinanden, og selvom nogle diplomater taler om en ”god atmosfære” i forhandlingerne, har der været overraskende lidt bevægelse i de fastlåste positioner. Opmærksomheden samler sig især om de såkaldte sparsommelige fire – Holland, Østrig, Sverige, Danmark, og i stigende grad også Finland – der vil have en genopretningspakke alene bestående af lån snarere end tilskud, holde EU’s ordinære budget på 1.0 pct. af BNI mod det foreslåede 1.08% af BNI, og desuden gerne vil have flyttet midler væk fra landbrugsstøtte og egnsudvikling (Cohesion) til migration, forskning og lignende ”nye politikområder”. Mod dem står de lande i Syd- og Østeuropa, der nyder godt af egnsudviklingsstøtte og landbrugsstøtte, og såvel som de sydeuropæiske lande, der er blevet hårdt ramt af COVID-19 epidemien og fordrer ”europæisk solidaritet” i form af meget store tilskud. Med et meget opsigtsvækkende tysk positionsskifte står de to største EU-lande, Tyskland og Frankrig, nu bag dette ønske, selvom deres forslag til størrelsen af genopretningsfonden er noget mindre end hvad Spanien og Italien har ønsket; men alligevel stor nok til at udgøre den klart mest markante og vigtigste nyskabelse i EU-samarbejdet siden 2010’ernes finans- og statsgældskriser.

Listen over emner, der skal skabes enighed om, er lang. En mulighed kan imidlertid være, at man kun enes om de mest overordnede rammer, og lader det være op til finansministrene og embedsmændene at klappe mange af emnerne – med i alt 22 foreslåede retsakter – af senere.

EU’s chefforhandler Charles Michel er på sit livs opgave, og hans berømmede evner fra belgisk politik som kompromisets mester har endnu ikke givet pote i EU, hvor hans løbende bilaterale konsultationer med statsledere og hans stort anlagte budgettopmøde i februar ikke har opblødt de fastlåste positioner. Men det kan ændre sig nu, hvor EU’s stats- og regeringsledere mødes fysisk for første gang efter COVID-19 nedlukningerne. Med sig har Michel en række indrømmelser, han kan tilbyde de forskellige landegrupperinger i jagten på et gennembrud. Han har allerede givet en del indrømmelser, da han i sidste uge, den 10. juli, lancerede sit kompromisforslag forud for topmødet, med en 2 pct. reduktion i størrelsen på det ordinære budget og et krav om, at 30 pct. af midlerne skulle gå til den grønne omstilling, som en imødekommelse af de sparsommelige fires krav. Men foreløbig har det ikke været nok til at få skabt konturerne til enighed om en endelig aftale, så på topmødet må Michel være klar til at bruge al sin diplomatiske snilde, og uddele flere ”gaver” til de forskellige parter, for at nå frem til et kompromis.

 

Landene står stadig meget langt fra hinanden, og selvom nogle diplomater taler om en ”god atmosfære” i forhandlingerne, har der været overraskende lidt bevægelse i de fastlåste positioner
_______

 

Genopretningsplanen
Michel skal have skabt accept blandt de 27 lande om genopretningsplanens økonomiske ramme. EU-Kommissionen foreslår som bekendt en Genopretningsplan på €750 mia., heraf 1/3 som lån, og 2/3 som tilskud. Det er en stor sum, som vil gøre en makroøkonomisk forskel. Med den landefordeling, EU-Kommissionen lægger op til, vil bidraget til det hårdt ramte Italien svare til 8 pct. af landets BNP. Efter Tysklands opsigtsvækkende positionsskifte er der et meget stærkt pres for en betydelig tilskudskomponent, men genopretningsplanens samlede størrelse og balance mellem lån og tilskud er i høj grad stadig til forhandling.

Selvom Michel i sidste uge kom med et nyt kompromisforslag, er der stadig lang vej til målet, men han har også en redskabskasse med mange tiltag, han vil kunne forsøge sig med på selve topmødet. Forlydenderne går eksempelvis på, at en af Michels planer til kompromisforslag kredser om at fjerne eller reducere lånekomponenten. Derved vil den alliance af ”sparelande” kunne udlægge det som en sejr, at de har fået genopretningsplanens omfang forhandlet ned fra €750 til €500 mia., uden at man behøver gøre indhug i de €500 mia. tilskud, som er det, sydeuropæerne reelt kærer sig om. Nogle iagttagere hæfter sig ved, at dette beløb måske kan være midtpunktet mellem, hvad Sydeuropa anser for nødvendigt og den nordeuropæiske position. Men alt er i spil, og alle parter har brug for at have forhandlet hårdt og længe for at kunne sælge en aftale til deres bagland som værende så god, som det nu var muligt.

Syvårsbudgettet
Derudover mangler man stadig at blive enige om EU’s syvårsbudget for perioden 2021-27. Forhandlingerne har været i gang i to år, og det seneste kompromisforslag fra fredag den 10. juli skar €26 mia. væk fra de €1100 mia., der var blevet foreslået den 27. maj, da EU-Kommissionen fremlagde sin store samlede økonomiske plan. Men foreløbig har det ikke fået sparelandene til at opgive deres modstand mod et større budget.

Udfordringen for Michel er blevet sammenlignet med at løse cirklens kvadratur, men han bliver nødt til at gøre endnu et forsøg på at imødekomme sparelandene, der hårdnakket har kæmpet for at fastholde den nuværende budgetstørrelse på 1.0 pct. af BNI, ved at skære en smule i den foreslåede budgetstørrelse oveni de rabatter, de allerede har fået tilbudt at kunne beholde. Ligesom ved tidligere forhandlinger er problemet, at han skal finde en måde at gøre det, uden at løbe ind i alt for stor modstand enten fra Frankrig, der holder hårdt på at landbrugsstøtten ikke må skæres, eller den store ”Friends of Cohesion” konstellation af lande (Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Grækenland, Kroatien, Italien, Ungarn, Letland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Spanien), der kæmper med næb og kløer for at bibeholde samhørighedsmidlerne, som især finansierer regionaludvikling og investeringer i Syd- og Østeuropa. Han har i sit kompromisforslag fra den 10. juli foreslået en overraskende stor reduktion.

 

Udfordringen for Michel er blevet sammenlignet med at løse cirklens kvadratur, men han bliver nødt til at gøre endnu et forsøg på at imødekomme sparelandene, der hårdnakket har kæmpet for at fastholde den nuværende budgetstørrelse på 1.0 pct
_______

 

Som om det ikke var vanskeligt nok, er det også en kompliceret sag at blive enige om, hvordan genopretningsmidlerne skal anvendes, og hvor meget hvert land skal modtage. Det har ikke mindst vakt fortørnelse, at Polen vil være en af de store vindere ved den foreslåede genopretningspakke, selvom landet ikke er så hårdt ramt af epidemien, og tegner til at få det klart mindste økonomiske tilbageslag af alle EU-medlemsstaterne. Sagen er, at EU-Kommissionen vil kanalisere midlerne ud via tre programmer, der hver især fungerer via en række tekniske mekanismer, herunder med fordelingsnøgler mellem landene. I oplægget anvendes derfor forskellige statistiske data, herunder mest opsigtsvækkende tal for ungdomsarbejdsløshed fra 2015, til at fastlægge fordelingen, der derved ikke er givet ved den faktiske effekt af COVID-19 i medlemslandende. Det har den næppe helt utilsigtede fordel set fra Kommissionens side, at der kanaliseres overraskende mange midler til østeuropæerne, som ellers er skeptiske overfor genopretningsplanen, som de ikke ønsker at medfinansiere uden at få specielt stor gavn af. De foreslåede fordelingsnøgler skal derfor ses som en del af det samlede regnestykke om, hvor meget hvert enkelt land får ud af den endelige aftale – selv sparelandet over alle sparelande, Holland, vil få allokeret hvad der vil svare til, hvad hollænderne betaler i ét års EU-bidrag – og derfor er fordelingsnøglerne blevet et vigtigt og komplekst forhandlingsemne.

Ligeledes har det vakt opsigt, at den fremgangsmåde, EU-Kommissionen vil anvende til at kanalisere genopretningsmidlerne ud, er overraskende langsommelig; faktisk ventes kun en fjerdedel af midlerne at være blevet udbetalt ved udgangen af 2022. De sydeuropæiske lande var endda i forvejen skeptiske overfor, at man kædede genopretningsplanen sammen med EU’s syvårsbudget, fordi udbetalinger derved først kan begynde ved årsskiftet, hvor det nye EU-budget for 2021-27 træder i kraft. Så udover at få landene til at mødes om et kompromis, er Kommissionen også nødt til at lægge hovedet i blød for at overveje måder at fremskynde det hele på.

Reformkrav
Dette kompliceres dog betydeligt af, at nordeuropæerne insisterer på, at hjælpen ikke bare må være en blankocheck, men være betinget af, at der gennemføres reformer, der kan styrke Sydeuropas økonomier på sigt, så det ikke bliver skruen uden ende. Men det taler for, at midler udbetales over en længere tidsperiode, så man har sikkerhed for at konkrete reformtiltag og investeringer bliver gennemført som aftalt. Samtidig er kravene om betingelser kontroversielle, og de sydeuropæiske lande modsætter sig med al magt at blive underlagt noget, der blot lugter af smertefulde ”austerity” reformer eller på ydmygende vis få dikteret reformbetingelser, sådan som Grækenland blev det under statsgældskrisen i 2010’erne. Dermed er spørgsmålet om, hvilke betingelser der skal knytte sig til udbetalingen af genopretningsmidlerne, et afgørende forhandlingsemne.

EU-Kommissionens forslag er, at størstedelen af hjælpen kanaliseres ud via det europæiske semester, som er den proces, hvorigennem EU-Kommissionen og de øvrige EU-lande løbende holder øje med den økonomiske udvikling i hvert land, og kan skride ind, hvis det begynder at se uholdbart ud. Rent praktisk vil det sige, at hvert land skal udarbejde en ”genopretningsplan”, som indsendes til EU-Kommissionen, der behandler og efter planen godkender dem i det sene forår 2021, hvorved midlerne realistisk set tidligst kan komme til udbetaling i slutningen af 2021, hvilket er en medvirkende årsag til processens langsommelighed. Da hver plan skal udarbejdes af landene selv, bliver ingen som sådan tvunget til reformer, de ikke ønsker, men omvendt skal planerne flugte med det reformbehov, EU har identificeret som del af den økonomiske overvågning i det europæiske semester, eller understøtte en grøn eller digital omstilling. Det kan meget vel vise sig at være en gylden mellemvej som begge sider kan leve med. Imidlertid indebærer fremgangsmåden som foreslået også, at Kommissionen får nøglerollen som dem, der forholder sig til de foreslåede planer for, hvordan hvert lands genopretningsmidler skal anvendes. En række medlemslande og Europa-Parlamentet er derfor opsatte på en justering, der vil give dem en større rolle, og der florerer allerede en række idéer, men også her støder man på udfordringen med samtidig at kanalisere midlerne hurtigt ud, for jo mere kontrol og jo flere instanser, der skal involveres, jo længere tids tovtrækning og større politisk forbitrelse risikerer man.

 

EU-Kommissionens forslag er, at størstedelen af hjælpen kanaliseres ud via det europæiske semester, som er den proces, hvorigennem EU-Kommissionen og de øvrige EU-lande løbende holder øje med den økonomiske udvikling i hvert land, og kan skride ind, hvis det begynder at se uholdbart ud
_______

 

Som om det ikke var nok med disse grundlæggende uenigheder om de økonomiske rammer for budget og genopretningspakke, såvel som den måde de vil fungere på, er der desuden en række yderligere stridspunkter, der skal bilægges, før man kan lande en endelig aftale.

Grøn omstilling
Sparelandene har eksempelvis spillet et nyt krav ind om, at mindst 25 pct. af genopretningsmidlerne øremærkes grøn omstilling. Det kan være en indrømmelse af stor symbolsk signalværdi, man vil kunne sælge som en sejr derhjemme, hvilket kan blive meget velkomment, hvis det som ventet ikke ender i et triumftog for sparelandene. I sit kompromisforslag fra den 10. juli imødekom Michel dette krav og hævede det endda til 30 pct., hvilket fra hans synspunkt har den positive effekt, at det kan blive sværere for sparelandene at afvise en stor økonomisk pakke, der har så betydelig en ”grøn” komponent. Samtidig truer Europa-Parlamentet – der ikke officielt er en forhandlingspartner, men kan nedlægge veto mod det ordinære EU-budget, og derfor skal være taget i ed – med at afvise enhver aftale, der ikke indeholder nye såkaldte ”EU-skatter”. For at imødekomme dem har EU-Kommissionen konkret foreslået en ny afgift, hvor lande skal betale et beløb til EU afhængig af mængden af plast, der ikke bliver genanvendt. Begejstringen for denne og lignende tanker, EU-Kommissionen varsler med til fremtidige budgetforhandlinger, er dog mildt sagt afdæmpet, selvom mange iagttagere forventer, det vil glide igennem, og måske være det, der i sidste ende sikrer Europa-Parlamentets opbakning. Og endelig kæmper Ungarn og Polen for at få fjernet den ”rule of law” mekanisme, som Kommissionens forslag indeholder, der vil muliggøre en suspension af EU-støtte til lande, der ikke overholder retsstatsprincipper. Og da EU-budgettet skal vedtages med enstemmighed, er det nødvendigt at få afklaret alle disse knaster, før landene er klar til at give endelig accept af den samlede løsning.

Med så mange vanskelige emner i spil kan forhandlingerne sagtens ende med at trække ud henover sommeren. Den hollandske premierminister Mark Rutte, den uformelle anfører for sparelande-koalitionen, har allerede gjort klart, at han ikke vil anse det for en katastrofe, hvis man først lander en aftale senere på året, ligesom repræsentanter fra sparelandene gerne påpeger, at Italien, i hvert fald indtil videre, stadig kan optage lån på internationale finansmarkeder til en ganske lav rente, trods en vis stigning i renteforskellen i forhold til de bundsolide tyske statsobligationer. Det er dog langtfra en opfattelse, som alle deler, og presset for at nå frem til en aftale er stort. Især synes Merkel oprigtigt overbevist om, at eurozonens overlevelse, hvis ikke ligefrem det indre marked og selve EU-samarbejdet, er på spil, og efter Tyskland for nyligt overtog det roterende EU-formandskab vil hun bruge alle diplomatiske muskler til at bakke Michel op i forhandlingernes slutfase. Trods regn og dårlige vejrudsigter kan det blive en meget hed juli for Europas ledere, nu hvor forhandlingerne går ind i deres slutfase.■

 

Sparelandene har eksempelvis spillet et nyt krav ind om, at mindst 25 pct. af genopretningsmidlerne øremærkes grøn omstilling. Det kan være en indrømmelse af stor symbolsk signalværdi, man vil kunne sælge som en sejr derhjemme, hvilket kan blive meget velkomment, hvis det som ventet ikke ender i et triumftog for sparelandene
_______

 

Malthe Munkøe (f. 1984) er ansat i Dansk Erhverv, men skriver som privatperson. ILLUSTRATION: BRUXELLES IDAG: Statsminister Mette Frederiksen ankommer til regeringsledernes første ansigt-til-ansigt-møde siden coronanedlukningerne i marts [foto: John Thys/Pool via REUTERS/Ritzau Scanpix/Scanpix]