09.09.2009

De sidste par måneder har været svære for José Manuel Barroso. Han vil meget gerne genvælges til formand for Europa-Kommissionen, men Europa-Parlamentet har trukket processen i langdrag. De vil have politiske indrømmelser og større indflydelse på, hvem der skal have den magtfulde post som formand for Kommissionen. Onsdag falder der formentlig en afgørelse, og bliver Barroso godkendt, vil han satse på klimapolitik, bringe Kommissionen på banen i forhold til finanskrisen og gøre EU’s immigrationspolitik til en af sine absolutte prioriteter.

Af Caroline Howard Grøn

EU-kommissionsformand José Manuel Barroso sveder for tiden. Sommerferien er ovre i Bruxelles, men som i Danmark har EU’s hovedstad haft varmt vejr. På toppen af kommissionsbygningen, Berlaymont, kører airconditionanlægget på fuld kraft, men det er ikke kun vejret, der gør, at Barroso har det varmt. Han sidder nemlig pt. i en penibel situation.

Stats- og regeringscheferne har indstillet portugiseren til en anden periode som formand for Europa-Kommissionen, de synes han skal beholde kontoret på toppen af Berlaymont. Europa-Parlamentet på den anden side af færdselsåren Rue de la Loi er derimod af en anden mening, eller mere præcist: jo mere de kan få Barroso til at svede ved udsigten til, at de ikke vil godkende ham som kommissionsformand, jo flere politiske indrømmelser håber de at kunne presse ud af ham.

Barroso har i sin første periode som kommissionsformand holdt sig for øje, at det er stats- og regeringscheferne, der skal forlænge hans mandat som kommissionsformand.  Og mange i Bruxelles har nok ment, at han i sit arbejde har brugt for meget tid på at sikre, at EU’s medlemsstater ikke så sig sure på ham og Kommissionen.

Nu venter Barroso på Parlamentet. Men Parlamentet er langt fra færdige med at trække indrømmelser ud af ham. Alt tyder på, at de har tænkt sig at holde temperaturen oppe så længe som muligt. Hvordan er kommissionsformanden endt i denne situation? Og hvad vil hans genvalg, der synes meget sandsynligt på trods af Parlamentets krumspring, betyde for EU?

Der er to afgørende brikker i spillet om Barrosos genudnævnelse: Ministerrådet og Parlamentet. Ministerrådet godkendte, efter en del tovtrækkeri, Barroso i juni. Parlamentet skulle have accepteret Ministerrådets valg i juli, men udskød beslutningen til september. Endnu er det uvist om afgørelsen kan blive skubbet til helt efter den anden irske afstemning om Lissabontraktaten den 2. oktober. Men hvorfor bliver parlamentet ved med at udskyde sin beslutning? Fordi det kan, lyder det korte svar. Barroso tilhører politisk centrum-højre partiet EPP, der efter parlamentsvalget er parlamentets største, men ikke i sig selv har flertal i Parlamentet. EPP, og ikke mindst Barroso, er derfor afhængig af at få støtte fra en eller flere andre fraktioner i Parlamentet. Det har både parlamentets socialistiske og liberalistiske gruppe brugt som en løftestang til at få Barroso til at afgive politiske løfter om, hvad den næste Kommission vil foretage sig. Som noget ganske nyt fremlagde Barroso derfor den 3. september et generelt politisk program for den næste Kommission (http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090903_DA.pdf ).

Det skal danne baggrund for konsultationer med de forskellige grupper i Parlamentet. Grundlæggende bruger parlamentarikerne det faktum, at Barroso ikke har flertal bag sig alene med EPP, til at få indflydelse. Det er der næppe noget overraskende i. Det, der gør spillet ekstra kompliceret, er, at Parlamentet tiltager sig en indflydelse, som ligger ud over, hvad det er blevet tildelt i traktaten. Kommissionen skal være uafhængig: traktatens artikel 213, stk. 2 siger, at Kommissionen ikke må ”modtage instruktion fra nogen regering eller noget andet organ”. Parlamentets opgave er at tage stilling til hvorvidt kommissionsformanden og hans kollegium af kommissærer er kompetente og engagerede europæere, ikke om de er enige eller uenige i formandens politiske program. Men i øjeblikket benytter Parlamentet altså endnu engang det politisk spil i Bruxelles til at forøge dets egen magt, udover hvad de er tildelt i traktaten. Noget tilsvarende skete, da den nuværende Kommission i 2004 fik afvist Rocco Buttiglione som italiensk kommissærkandidat fordi han udtalte sig om kvinder og homoseksuelle på en måde, Parlamentet ikke fandt acceptabel. Parlamentet tiltog sig magt udover dets mandat,  Ministerrådet og Kommissionen accepterede det.

Endelig betyder Barrosos person også noget for dele af det europæiske establishment. En del iagttagere har sat spørgsmålstegn ved hans evne til at være den store leder, der kan trække Europa ud af krisen. Hans fokus på kompromis og manglende vilje til konfrontation med medlemsstaterne har fået nogle til at stille spørgsmålstegn ved hans lederevner og engagement.

Barroso er altså blevet viklet ind i et kompliceret spil i forbindelse med sit genvalg, der bunder i både institutionelle og mere politiske overvejelser. Det handler både om, hvordan EU skal se ud, hvordan forholdet skal være mellem EU’s institutioner, men også om, hvilken politik unionen skal føre de næste fem år. Kommissionen er helt central i forhold til dette spørgsmål, da al EU- lovgivning foreslås af Kommissionen.

Klima, krise og immigration
En kommende Barroso II Kommission vil formentlig fokusere på fem områder. Den afgående Kommissions udspil på klimaområdet har fået stor opmærksomhed. Klima bliver ikke mindre vigtigt for den næste Kommission. Det er en politisk vindersag i de fleste befolkninger og et politikområde, hvor EU virkelig kan vise, hvorfor det betaler sig at arbejde sammen. Det betyder ikke, at det bliver let at implementere Kommissionens ambitiøse mål. Finanskrisen er en brugbar undskyldning i mange medlemslande for at krybe uden om smertefulde ændringer. Men Barroso står efter de første fem år med en klar fornemmelse af, at det er på dette område, han har høstet sin største succes.

Barrosos næste Kommission kan heller ikke komme uden om finanskrisen. Vækst i Europa var også på Barroso I’s dagsorden, men der er ingen tvivl om, at Kommissionen vil gøre forsøg på også at komme på banen i forhold til finanskrisen. Netop manglende respons på finanskrisen har været et af hovedkritikpunkterne mod Barroso, så her er mulighed for revanche. Det bliver langt fra nemt, men det er helt åbnelyst, at Kommissionen vil forsøge at træde i karakter i større grad, end hvad der hidtil har været tilfældet.

Et tredje væsentligt indsatsområde vil med al sandsynlighed blive immigrationspolitik. Retslige og indre anliggender, eller som det er blevet omdøbt i Bruxelles, ”retfærdighed, frihed og sikkerhed”, har været absolut topscorer på listen over lovgivningsmæssige vækstområder under Barroso I. Alt tyder på, at det vil fortsætte, og det politisk komplicerede immigrationsområde vil formentlig være flagskibet for en lang række tiltag på området.

For det fjerde, står hele EU systemet overfor en seriøs udfordring i forhold til både indhold og organisering af udenrigspolitikken, hvis Lissabontraktaten bliver vedtaget. En vedtagelse vil betyde, at kompetencer på det udenrigspolitiske område, der i dag er delt mellem Kommissionen og Ministerrådet, skal slås sammen. Det giver politiske udfordringer, når Ministerrådet og Kommissionen skal koordinere deres politik, men ikke mindst administrative udfordringer, når en fælles udenrigstjeneste (External Action Service) skal etableres.

Endelig vil en Barroso II Kommission bestræbe sig på at sætte borgerne i centrum. Et andet område, hvor der var vækst i omfanget af lovgivning under Barroso I var sundhed og forbrugeranliggender. Det område, og andre med direkte virkning i forhold til borgerne vil, om ikke formelt, så i hvert fald reelt stå Kommissionsformandens hjerte nært. En anden stor succes for Barroso I var indførelsen af regler for, hvor meget det må koste at bruge sin mobiltelefon i et andet EU-land. Mens en række kritiske ryster i Bruxelles nok syntes, at det var i mod selve EU’s grundpræmisser at regulere prisen frem for at skabe et frit marked og sænke prisen den vej rundt, så genererede tiltaget et synligt, positivt resultat for ’den almindelige europæer,’ til Barrosos store fornøjelse.

Mere offensiv med mindre handlerum?
Men udover specifikke politikker rejser Barrosos mulige genvalg også spørgsmål om forholdet mellem EU’s institutioner.

Barroso første periode kan sammenfattes med to ord: konfliktsky og centralistisk. Konfliktsky i forhold til medlemslandende og centralistisk i forhold til den interne organisering af Kommissionen. Den Kommission Barroso efterlader sig, er på mange måder en væsentlig mere velsmurt administrativ maskine end den, han overtog fra Romano Prodi i 2004. Barroso ved godt, at hans konsensussøgende stil er et problem for dele af hans omgivelser. Han skriver til Parlamentet i sin præsentation af den næste Kommissions politiske prioriteter, at: ”Min første embedsperiode drejede sig om at konsolidere Europa med 27 medlemsstater. Den udvidede Europæiske Union giver os nu et springbræt til at bruge vores rækkevidde og styrke med størst mulig virkning. Vi har mulighed for med overbevisning og beslutsomhed at gå videre mod en ny fase af ambitioner. […] Jeg vil udnytte Kommissionens beføjelser til fulde.”

Barroso lover altså at gå mere aggressivt til værks i sin anden periode. Men spørgsmålet er, om han vil få held med det. Et langt stykke hen ad vejen afspejler Barroso I’s kompromissøgende stil de politiske realiteter i EU. Ligesom Jacques Delors næppe fik gennemført fx det indre marked alene fordi han var som han var, er Barrosos tilbageholdende stil næppe heller kun en konsekvens af enten hans ønske om genvalg eller personlig svaghed. Derimod afspejler Barrosos stil som kommissionsformand i høj grad det mulighedsrum, han har at arbejde i. På den ene side oplever Barroso et pres fra Parlamentet, det har vel aldrig været tydeligere end lige nu, men er langt fra noget nyt fænomen. Parlamentet presser Kommissionen væk fra dens traditionelle rolle som det uafhængige teknokrati, der forsvarede EU’s fælles interesse i retning af en rolle, der mere minder om en administration i et medlemsland. Langt mindre aktivistisk og dagsordensættende. På den anden side, reflekterer Kommissionens mere tilbagetrukne rolle også de politiske vinde i Bruxelles. En lang række medlemslande ønsker ikke en mere aktivistisk Kommission, der driver integrationen fremad. Tværtimod.

Så selvom en potentiel genudnævnelse af Barroso får Europas føderalister til at ryste på hovedet, er det tvivlsomt om de institutionelle og politiske ændringer EU undergår i disse år ville se markant anderledes ud, hvis fx føderalisten Guy Verhofstadt var blevet valgt til kommissionsformand. Det ville sikkert gøre en forskel i forhold til individuelle politikker, men at Parlamentet får mere magt og presser Kommissionen, og at EU samtidig bliver mere mellemstatsligt ville nok ikke engang en Verhofstadt kunne gøre noget ved. Lige meget hvem, der indtager kontoret på toppen af Berlaymont kan vedkommende godt lade airconditionanlægget køre – for det er en varm stol, man indtager som Kommissionsformand.

Caroline Howard Grøn er Ph.d. stipendiat ved Center for Europæisk Politik, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, hvor hun er ved at færdiggøre sin Ph.d. om Europa-Kommissionen. Caroline har i forbindelse med sin Ph.d. opholdt sig et halvt år ved tænketanken CEPS i Bruxelles og medforfattet The European Commission after Enlargement: Does more add up to less? (http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1620)