Fra RÆSON12: Hvad vil politikerne med PET?

Fra RÆSON12: Hvad vil politikerne med PET?

14.12.2012

.

Sagerne om Henrik Sass Larsen og Morten Storm understreger, at Danmark i den grad mangler en debat om efterretningstjenesternes virksomhed.

ANALYSE af Morten Hansen


Artiklen er fra RÆSON12, som udkommer mandag den 17. december. 84 sider, 125 kroner. Interview med blandt andre ALASTAIR CAMPBELL, MARGRETHE VESTAGER, CONNIE HEDEGAARD. Artikler af MOGENS LYKKETOFT
MARLENE WIND, TROELS MYLENBERG og mange flere. Har du husket at forny dit abonnement? Gør det her


“Men hvem overvåger vogterne?“ Sådan spurgte den romerske satiriker Juvenal. I ethvert demokrati indebærer efterretningsvirksomhed et indbygget dilemma: På den ene side ønsker man størst mulig åbenhed – og føler ubehag ved regler, der svækker den enkelte borgers retssikkerhed – på den anden side oplever man nødvendigheden af at hemmeligholde efterretningstjenesternes arbejdsmetoder, kilder, samarbejdsrelationer og generelle virke.

Efterretningstjenesters ansvarlighed kan måles på to måder: Formår politikerne at føre reelt og effektivt tilsyn med dem? Har befolkningen tillid til dette tilsyn – og oplever den efterretningsvirksomheden som retskaffen?

Over de seneste år har der i Danmark lydt flere opfordringer til politikerne om at sikre bedre tilsyn med efterretningstjenesterne. Meningsdannere som Jonas Christoffersen fra Institut for Menneskerettigheder og Jacob Mchangama fra den liberale tænketank CEPOS har argumenteret for skærpet tilsyn, primært af hensyn til henholdsvis menneskerettigheder samt det enkelte individs frihedsrettigheder og privatliv. Desuden har professor i strafferet ved Københavns Universitet Jørn Vestergaard udtrykt stærk kritik af Folketingets kontroludvalg, det såkaldte Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne bestående af fem folketingsmedlemmer repræsenterende partierne med sæde i Folketingets Præsidium. Udvalget, der løbende af regeringen orienteres om efterretningstjenesternes generelle virke samt de retningslinjer, de er underlagt, og hvis medlemmer er underlagt tavshedspligt, er af Vestergaard blevet beskrevet som „en syltekrukke og et omsvøbsdepartement, der udadtil står som garant for en tilforladelig behandling af delikate sager, men reelt er det et skjold mod offentlig debat og kritik“. Hans kritik peger på, at for befolkningens og i mindre grad de politiske beslutningstageres vedkommende kan der være tale om et proformatilsyn, hvis tilsynet enten (fejlagtigt) opfattes som effektivt, eller hvis der eksisterer overordentlig stor tillid til efterretningstjenesternes virke selv uden et effektivt tilsyn. Det sidste synes i nogen grad at være gældende for de to danske tjenester, Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) og Politiets Efterretningstjeneste (PET).

FE og PET er ikke underlagt samme retslige eller parlamentariske kontrol som deres søstertjenester i Sverige, Norge, Storbritannien og USA. Selvom meningsdannere som Mchangama har efterspurgt en væsentlig skærpelse af den nuværende kontrolform igennem lovværk, uafhængige kommissærer, ombudsmandsfunktioner for efterretningstjenesterne samt udvidede beføjelser hos de eksisterende kontroludvalg, har der indtil videre ikke været tilstrækkelig politisk opbakning til sådanne tiltag.

Senest har to sager, Sass-sagen og Stormsagen, dog fået et flertal af Folketingets retsordførere til at stille krav om et forbedret tilsyn – især af PET. I forbindelse med regeringsdannelsen i 2011 blev Henrik Sass Larsens pålidelighed draget i tvivl pga. hans relationer til personer i rockermiljøet. Det blev sandsynliggjort, at Sass Larsen både havde været genstand for overvågning (dog ikke rettet mod hans person, men derimod rettet mod modparten i hans sms-udvekslinger), og der blev tillige spekuleret over, hvorvidt embedsværket, herunder PET, havde gjort sig skyldige i utidig indblanding i proceduren omkring en ministerudnævnelse. Sass-sagen rejste dermed spørgsmål om magtmisbrug i forhold til proceduren vedrørende sikkerhedsgodkendelse/sikkerhedsundersøgelse og overvågning af en folkevalgt politiker.

I forhold til den tidligere rocker og senere militante islamist Morten Storm kunne Jyllands-Posten præsentere detaljeret dokumentation for, at Morten Storm af PET (i tæt samarbejde med CIA) i en periode havde været benyttet som agent med det mål for øje at komme helt tæt på det ledende medlem af al-Qaeda i Yemen, Anwar al-Awlaki – ifølge Storms egen udlægning for at muliggøre en amerikansk likvidering af terroristen. Der foreligger ikke beviser for, at Morten Storm spillede en aktiv rolle i forhold til det droneangreb, der slog al-Awlaki ihjel. Men på og uden for Christiansborg var der stærk tvivl om, hvorvidt hans handlinger var en
passende opgave for PET.

Folketingets partier er ikke enige om at skærpe tilsynet med efterretningstjenesterne.
Mens Socialdemokraterne synes at hælde mest til en tilsynsform uden væsentlige ændringer i forhold til det nuværende system, og Dansk Folkeparti fx i forhold til Stormsagen gerne ville udvide tjenesternes beføjelser af hensyn til kampen mod terror, støtter resten af Folketingets partier alle antageligvis en skærpelse, hvor et uafhængigt tilsyn skal kunne spørge ind til efterretningsmæssige sager og virke af tvivlsom karakter.

Men endnu har den danske debat ikke haft en mere principiel karakter. Og ingen har stillet det mere grundlæggende spørgsmål: Hvad vil vi i grunden med vores efterretningstjenester?


Lys eler støtte

Det siges om efterretningstjenester, at de af politiske beslutningstagere kan benyttes, som den fulde mand benytter en lygtepæl – til støtte, ikke belysning. Nyere tids mest prominente eksempel på dette fandt sted i opløbet til USA’s invasion af Irak i 2003. Bush-administrationen benyttede de amerikanske efterretningstjenester til, med meget møje og besvær, at forberede et krigsgrundlag, på baggrund af hvilket en legitim invasion af Irak kunne gennemføres. Bush-administrationen var ikke reelt interesseret i at finde ud af, om Saddam Hussein lå inde med masseødelæggelsesvåben eller ej. Neokonservative nøglepersoner i det republikanske bagland, såsom viceforsvarsminister Paul Wolfowitz og forsvarsminister Donald Rumsfeld, havde længe advokeret for regimeskifte i Irak som et led i en generel strategi vedrørende demokratisering af Mellemøsten. Man manglede blot en undskyldning – og den blev efterretningstjenesterne bedt om at tilvejebringe. Dette forløb er bl.a. skildret udførligt i tidligere CIA-direktør George Tenets erindringer, „At the Center of the Storm – My Years at the CIA“.

Sagen om Sass Larsens manglende sikkerhedsgodkendelse mistænkes for at være et tilsvarende eksempel på, at en efterretningstjeneste er blevet misbrugt politisk. Det står fortsat hen i det uvisse, hvad motivationen for Sass Larsens manglende ministerudnævnelse var. Et sandsynligt bud er, at en nyudnævnt regering gerne skulle godt fra start og ville undgå politisk drilleri fra oppositionen om kontakt til tvivlsomme personer i rockermiljøet.

Sagen har væsentlig principiel karakter, og det er ikke uden grund, at Ombudsmanden har fundet anledning til at undersøge de proceduremæssige forhold. Hvad ved vi principielt om sikkerhedsprocedurerne i forhold til udpegning af ministre? Vi ved, at PET foretager en såkaldt registermæssig undersøgelse af ministerkandidaten. Denne undersøgelse vil i de fleste tilfælde ikke medføre et skriftligt notat, eller at man påpeger en potentiel sikkerhedsrisiko. I 1981 var dette dog tilfældet, da Anker Jørgensen skulle udpege Ole Espersen som justitsminister. Men på trods af at PET, ifølge PET-kommissionens beretning i 2009, kunne dokumentere, at KGB flere gange havde forsøgt at hverve Ole Espersen, fandt Anker Jørgensen ikke anledning til at betvivle partifællens loyalitet i forhold til rigets sikkerhed, og han kunne dermed udnævnes til justitsminister. Sass-sagen blev håndteret anderledes.

Sass Larsen blev efter en kort orientering af den kongelige undersøger, Thorning-Schmidt, indkaldt til et møde med departementscheferne for Statsministeriet og Justitsministeriet. Senere på dagen deltog Sass Larsen i endnu et møde tillige med PET-chefens tilstedeværelse, hvorefter han meldte tilbage til Helle Thorning- Schmidt og ud til offentligheden, at han ikke længere stod til rådighed som minister, da han ikke kunne sikkerhedsgodkendes. Thorning-Schmidt benyttede præcis samme begrundelse om Sass Larsens beslutning. Det spørgsmål, vi mangler svar på, er derfor, om Helle Thorning-Schmidt og Henrik Sass Larsen på daværende tidspunkt var klar over, at det ikke krævede en sikkerhedsgodkendelse at blive minister i Danmark. Det er sandsynligt, at Thorning-Schmidt umiddelbart efter interviewet 29. september 2011 er blevet gjort bekendt med reglerne og sin fejlagtige anvendelse af begrebet „sikkerhedsgodkendelse“, hvis hun ikke allerede kendte reglerne inden interviewet. Vi kan nemlig konstatere, at statsministeren ikke siden det pågældende interview har benyttet ordet sikkerhedsgodkendelse, før hun i det åbne samråd 24. september i år eksplicit understregede, hvad der var velkendt i embedsværket, men ikke i den brede offentlighed: Det kræver ikke en sikkerhedsgodkendelse at blive minister her i landet.

I Danmark er det regeringen, der dominerer tilsynet med efterretningstjenesterne – mens Folketingets kontroludvalg samt Wamberg-udvalget, bestående af fire medlemmer alle udpeget af justitsministeren, kun udfører et begrænset tilsyn. Folketingets kontroludvalg er en relativt passiv modtager af de orienteringer, efterretningstjenesterne og regeringen selv vælger at fremlægge, mens Wambergudvalgets tilsyn er snævert afgrænset til registrering og videregivelse af persondata, herunder registreringer af danske statsborgere og herboende udlændinge samt indhentning af oplysninger hos andre myndigheder og videregivelse af oplysninger til andre myndigheder.

Det formelle ansvar for FE og PET ligger hos henholdsvis forsvarsministeren og justitsministeren. I praksis er det dog som oftest de pågældende ministres departementschefer, der varetager denne opgave. Man kunne således hævde, at vi i Danmark i vid udstrækning på efterretningsområdet har embedsmænd til at føre kontrol med embedsmænd, og der kan ikke herske megen tvivl om, at de meget magtfulde departementschefer spiller en nøglerolle. Der kan dog ej heller herske tvivl om, at samme departementschefer kender de forvaltningsretlige aspekter for Centraladministrationens virke særdeles godt og sandsynligvis forvalter deres ansvar på korrekt og dygtig vis i langt de fleste tilfælde. Derfor er det også overraskende, at man i Sass-sagen sidder tilbage med en fornemmelse af, at situationen kunne og burde have været håndteret mere elegant. Meget uheldigt er det eksempelvis, at topembedsmændene ikke selv lavede optegnelser fra de omtalte møder. Det er dermed udelukkende Sass Larsens egne referater, der i den offentlige debat lægges til grund for en vurdering af hans møder med embedsværket. End ikke det omtalte tavshedspålæg blev givet i skriftlig form, hvilket også kritiseredes af Ombudsmanden i skarpe vendinger.

Såfremt Henrik Sass Larsens erindringer og notater fra møderne med topembedsmændene står til troende, og det er der meget, der taler for, så efterlades vi med et indtryk af en ekstremt uheldig håndtering. Eksempelvis nævner Henrik Sass Larsen, at han ikke kunne opnå en „ubetænkelig godkendelse“ – et begreb, Sass Larsen næppe selv er ophavsmand til. Endvidere beskriver Sass Larsen, at man kan drage en parallel til, hvis han havde søgt et job som politibetjent. Denne parallel er dog ikke relevant, da der er stor forskel på sikkerhedsprocedurer for henholdsvis ansatte i staten og ministre i en regering. Mens ansatte i staten står til ansvar over for cheferne i embedsværket, står ministrene til ansvar over for statsministeren og grundloven. Endelig viser Sass Larsens notater fra møderne med topembedsmændene, at han blev bedt om ikke at tale om „sikkerhedsgodkendelse“ som begrundelse for, at han ikke længere stod til rådighed som minister. I det hele taget er der tilsyneladende ikke mange proceduremæssige aspekter af disse møder, der tåler dagens lys, og det er måske netop derfor heller ikke så overraskende, at der i dag ikke foreligger et officielt referat.

Sagen vedrørende PET-agent Morten Storm har ligeså rejst spørgsmål om, hvad passende efterretningsvirksomhed er. Konkret har kritikken fokuseret på, om det strider mod PET’s beføjelser at bidrage med støtte til et amerikansk dronedrab, samt om denne type krigsrelaterede opgaver ikke under alle omstændigheder henhører under FE og altså forsvarsministerens ansvarsområde og ikke PET og justitsministerens.

I en sjælden reaktion på mistænkeliggørelse i den offentlige debat udgav PET en pressemeddelelse, hvori der bl.a. stod: “PET hverken deltager eller på anden vis yder bistand i operationer, der har til formål at dræbe civile. PET har således heller ikke bidraget i forbindelse med den militæroperation, der førte til drabet på al-Awlaki i Yemen.”

Ordet således i pressemeddelelsens sidste sætning synes dermed både at slå fast, at PET ikke bidrog til droneangrebet på al-Awlaki, og nok så væsentligt, at man i PET definerer en terrorist som civilperson. I denne definition er man ikke på linje med amerikanerne, der definerer terrorister som fjendtlige kombattanter i en global krig mod terror. Dette betyder i al sin enkelhed, at amerikanerne anser likvideringer (såfremt tilfangetagelse ikke anses for muligt) af terrorister som legitime militære operationer. Det gør PET derimod tilsyneladende ikke. Og alligevel så PET det nødvendigt dagen efter den oprindelige pressemeddelelse at komme med en supplerende udtalelse. I korte vendinger anførte tjenesten, at det ikke burde komme bag på nogen, at PET i samarbejde med andre myndigheder deltager i en operativ indsats mod terrorister såsom al-Awlaki til afdækning af konkrete trusler mod Danmark og danske interesser.

Har FE og ikke PET det retmæssige ansvar for denne slags efterretningsvirksomhed? Det spørgsmål har bl.a. professor i strafferet ved Aarhus Universitet Gorm Toftegaard Nielsen rejst. Han mener, regeringen skylder at forklare offentligheden, hvor grænsen mellem de to tjenester går. Særligt såfremt det, i modstrid med PET’s egne udmeldinger, alligevel viser sig, at tjenesten aktivt har bidraget til militæroperationen mod al-Awlaki, anser Toftegaard Nielsen det som en klar overtrædelse af de strafferetslige beføjelser, PET opererer under. Indtil videre er der dog ikke andet end Morten Storms egne udtalelser, der peger på, at dette skulle være tilfældet.

Hvis processen vedrørende et skærpet tilsyn med efterretningstjenesterne skal bære frugt og både føre til mere effektiv kontrol og befolkningens fortsatte tillid, så bør den som minimum indeholde en grundlæggende debat om, hvorvidt vi kan leve med, at magtfulde topembedsmænd bliver villige håndlangere sendt ud i politiske ærinder, sådan som det tilsyneladende er sket i Sass-sagen.

I Danmark bryster vi os ofte af et kompetent, korrekt og apolitisk embedsværk. Hvis dette skal fortsætte med at være en passende skildring, så bør den fulde mand ædrueliggøres og anvende lygtepælens primære funktion, nemlig at kaste et reelt lys over sagernes karakter. Endvidere forudsætter et effektivt tilsyn med efterretningstjenesterne, at der tilvejebringes enighed om, hvilke konkrete opgaver de politiske beslutningstagere mener, vores efterretningstjenester skal varetage. Mens der ikke hersker tvivl om tjenesternes mere overordnede rolle, nemlig at varetage Danmarks sikkerhed og interesser i ind- og udland, er der dog ofte tvivl om, præcis hvordan denne opgave konkret bør varetages.

Bør PET fx have indflydelse på, hvem der kan udpeges som minister i Danmark? Nej, synes konsensus blandt Folketingets partier at være, og Sass-sagen burde derfor have været håndteret med afsæt i politiske og ikke sikkerhedsmæssige argumenter. Bør PET (og hvorfor i grunden ikke FE?) bidrage til amerikanske droneangreb på ledende terrorister? Nej, var svaret fra PET selv i de to pressemeddelelser, tjenesten udsendte i forbindelse med Stormsagen. Betragter PET terrorister som Anwar al-Awlaki som civilpersoner eller som fjendtlige kombattanter og dermed legitime mål på lige fod med Taleban og al-Qaeda i kampen mod terror? Tilsyneladende som civilpersoner, men er dette i det hele taget et spørgsmål, efterretningstjenesterne skal afklare på egen hånd – eller er der ikke tale om et grundlæggende spørgsmål, som også regering og Folketing må forholde sig til?

Hvis vi vil være sikre på, at tilsynet med vores efterretningstjenester bliver både reelt og effektivt og samtidig bidrager til generel tillid i befolkningen, må vi være villige til at tage en grundlæggende debat om, hvilke beføjelser vores efterretningstjenester bør have, og hvilke opgaver de bør løse. Dette kræver, at vi træder et skridt tilbage og stiller de svære spørgsmål vedrørende efterretningsvirksomhed i demokratiske samfund, som det globale sikkerhedsbillede siden 11. september har givet anledning til. Med Sass- og Stormsagerne og den nyligt udgivne betænkning fra Wendler Pedersen-udvalget, nedsat i 1998 for at gennemgå behovet for mere samlet regulering og lovværk for de danske efterretningstjenester, synes tiden moden til denne debat. Men er der politisk vilje blandt Folketingets retsordførere til at åbne denne Pandoras æske af svære spørgsmål?


Morten Hansen (f. 1975) er PhD-stipendiat ved Korea University i Seoul, hvor han forsker i amerikansk efterretningsvirksomhed. Han er BA i Statskundskab fra Københavns Universitet, MA i militærstrategiske studier fra Nanyang Technological University i Singapore og MBA fra Aarhus Universitet/Syddansk Universitet.