14.04.2017

EU står overfor et nyt krydspres mellem Trumps protektionisme og kinesisk statskapitalisme. Kan det tvinge unionen til at anvende sin geoøkonomiske magt?

Analyse af Kim B. Olsen (fra RÆSONs forårsnummer)

”Nu går vi på irsk pub og drikker os fulde.” Det tyske udenrigsministeriums tweet en juniaften sidste år var bemærkelsesværdigt ærligt. Det var ikke bare det berlinske sommervejr, der gav de tyske diplomater drikkelyst. Samme morgen havde resultatet fra Brexit-afstemningen sendt chokbølger gennem regeringskontorer i alle europæiske hovedstæder. Her i begyndelsen af 2017 virker både Tyskland og Europa stadig tømmermandsramte – og valget af Donald J. Trump til amerikansk præsident har kun gjort den europæiske hovedpine værre. Men alt imens europæerne hurtigt er begyndt at diskutere de geopolitiske udfordringer, Trump kan skabe for NATO og EU, er de potentielt lige så alvorlige geoøkonomiske konsekvenser kun så småt ved at gå op for den europæiske offentlighed. Og udfordringernes omfang for det europæiske samarbejde undervurderes stadig i en tid, hvor både USA og flere ikkevestlige magter ikke viger tilbage for at anvende økonomiske instrumenter til at opnå strategiske mål.

Den nye protektionisme
Af Trumps mange kontroversielle signaler har de handelspolitiske ellers været blandt de mest stringente. Gennem sin berygtede Twitter-profil sendte han, allerede inden indsættelsen som præsident, varselsskud om en ny og mere protektionistisk linje. Amerikanske, asiatiske og europæiske bilgiganter blev truet med toldmure på op til 35 pct. Frihandelsaftalerne TTIP og TPP blev erklæret for døde – og en eksisterende aftale som NAFTA vil han rive itu. En mulig valutakrig med Kina blev varslet. Sammenholdt med udnævnelserne til centrale handelspolitiske poster, herunder besættelsen af chefposten i det nyoprettede nationale handelsråd ved den Kina-kritiske økonomiprofessor Peter Navarro, der allerede har lanceret verbale angreb i retning af det tyske eksportoverskud til USA, tegnes der en profil af en præsident, som vil gå meget langt for at beskytte kortsigtede amerikanske interesser på bekostning af frihandlen.

Eksperter har peget på, at WTO-bestemmelser og andre internationale aftaler ikke bare kan tilsidesættes uden konsekvenser, selv ikke af chefen i Det Hvide Hus. Nogle minder om, at amerikanerne allerede under Obama optrådte som protektionistisk aktør. I 2015 var USA på toptrelisten over lande, der indførte flest handelsrestriktive tiltag – kun overgået af Rusland og Indien. Men de særlige faresignaler i Trumps protektionistiske tweets er ikke til at tage fejl af, ikke mindst for eksportdrevne økonomier som den danske. For selvom det stadig er uvist, hvilke af postulaterne der kan og vil blive ført ud i livet, angriber den nye amerikanske præsident den økonomiske frihandelsorden, som Europa i årtier har lænet sig op ad. Alt imens denne frihandelsordens struktur og regler naturligvis skal være åbne for kritik og forandring, bør omfanget og voldsomheden i Trumps protektionistiske dagsorden give anledning til europæisk bekymring.

For EU er Trumps radikale antifrihandelsretorik så meget desto mere udfordrende i et år, hvor to af EU’s største økonomier, Tyskland og Frankrig, går til stemmeurnerne. De markante anti-TTIP-bevægelser i begge lande har vist, hvordan handelspolitik i de seneste år er blevet et varmt politisk emne.
_______

 

Trump udfordrer Europa i et dramatisk valgår
For EU er Trumps radikale antifrihandelsretorik så meget desto mere udfordrende i et år, hvor to af EU’s største økonomier, Tyskland og Frankrig, går til stemmeurnerne. De markante anti-TTIP-bevægelser i begge lande har vist, hvordan handelspolitik i de seneste år er blevet et varmt politisk emne – og i det hele taget er debatten om globaliseringens fordele og ulemper kommet helt til tops på den politiske dagsorden. I både Berlin og Paris er der en vilje til at føre denne legitime debat på saglige grundlag. Samtidig frygter de etablerede partier, at europæiske populister kan lykkes med at kopiere Trumps succeser, og den nye amerikanske præsidents uforsonlige linje risikerer derfor at lede til yderligere spændinger på tværs af Atlanten. Derudover rammer den trumpske protektionisme ned i en tid, hvor handelspolitiske udfordringer i forvejen tårner sig op.

For det første vil de komplicerede Brexit-forhandlingers udfald definere et væsentligt element i EU’s fremtidige handelsregime. Det kommende forhold mellem Storbritannien og EU vil i høj grad være kendetegnet ved karakteren af den gensidige markedsadgang. De stejle forhandlingspositioner lader ane, hvor meget energi EU i de kommende år vil komme til at investere i et – i sidste ende – intra-europæisk problem.

For det andet vil det forventede TTIP-sammenbrud, foruden uvisheden om det transatlantiske forholds fremtid, give uro i EU-Kommissionens forhandlinger om frihandelsaftaler med eksempelvis Japan og en række ASEAN-stater. At CETA-aftalen med Canada kunne lukkes i oktober 2016, lige inden Trumps valgsejr, er ud fra dette perspektiv et af få lyspunkter – omend godkendelsen af både Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter stadig udestår.

For det tredje er Kinas handels- og investeringspolitik en til stadighed voksende udfordring. I årevis er kinesisk stål blevet dumpet på de europæiske markeder langt under verdensmarkedsprisen, hvilket har udviklet sig til en alvorlig trussel for den strategisk vigtige europæiske stålsektor. Derudover har man været vidne til en enorm stigning i direkte kinesiske investeringer i EU. Den kinesiske kapital hilses på den ene side velkommen af Europas mange kapitalhungrende økonomier, men har på den anden side ledt til bekymringer i flere europæiske hovedstæder om, hvorvidt strategisk vigtige sektorer ukontrolleret og irreversibelt kan havne i kinesiske hænder.

På trods af at disse udfordringer stikker i mange retninger, har de alligevel en klar fællesnævner: De stiller spørgsmålstegn ved EU’s geoøkonomiske modstandskraft. Dette bør europæerne forholde sig meget aktivt til i en tid, hvor udenrigs- og sikkerhedspolitik flere steder i verden, i højere grad end tidligere, er domineret af netop geoøkonomiske overvejelser.

Geoøkonomi er mere end økonomisk krigsførelse og protektionisme
Geoøkonomi (’geoeconomics’) kan kort sagt forstås som staters brug af økonomiske instrumenter for at opnå geopolitiske mål. Med andre ord: De bruges i situationer, hvor stater foretrækker økonomiske frem for eksempelvis militære værktøjer i deres udenrigs- og sikkerhedspolitiske virke.

Analytikere på begge sider af Atlanten har i længere tid peget på, at stater, i højere grad end tidligere, lykkes med at anvende handels-, investerings- og sanktionspolitikker, men også visse former for cyberangreb, udviklingshjælp samt energi- og råstofpolitik til at opnå klart definerede politiske interesser. Argumentet er naturligvis ikke, at stater ikke tidligere har tyet til økonomiske værktøjer til at fremme geopolitiske mål. Tværtimod har forskellige former for sanktioner, handelsbarrierer og lign. i årtusinder været velkendte og hyppigt anvendt. Påstanden er heller ikke, at militære instrumenter fremover vil blive fravalgt i geopolitiske konflikter, hvilket situationerne i Østeuropa, Mellemøsten og flere steder i Afrika vidner om. Men i afvejningen af, hvilke instrumenter der tages i anvendelse for at opnå geopolitisk indflydelse, har man i de seneste år kunnet observere, at en bredere palet af økonomiske instrumenter hyppigere tages i brug.

Brugen af økonomiske værktøjer kan derfor på kort tid udfolde en geopolitisk effekt. Ikke alene af den grund omtales geoøkonomisk udenrigs- og sikkerhedspolitik til tider som krig med andre midler (’war by other means’) og som økonomisk krigsførelse (’economic warfare’).
_______

 

I den europæiske kontekst fokuserer den geoøkonomiske debat ofte på sanktionsregimer, som i disse år – med større eller mindre succes – tages frem fra den udenrigs- og sikkerhedspolitiske værktøjskasse. Nyeste eksempler er naturligvis de amerikanske og europæiske sanktioner over for Irans atomprogram og Ruslands ageren på Krimhalvøen. Også Rusland, som ellers ikke har glimret ved militær tilbageholdenhed i hverken Ukraine eller Syrien, griber ud efter geoøkonomiske værktøjer, når muligheden byder sig. Den russiske reaktion på Tyrkiets nedskydning af et russisk kampfly i nærheden af den tyrkisk-syriske grænse i november 2015 er et godt eksempel. Mens særligt Tyrkiets NATO-allierede i dagene efter hændelsen frygtede Moskvas militære gengældelse, svarede Putin igen med importsanktioner af tyrkiske landbrugsprodukter, et forbud mod russisk charterturisme til Tyrkiet og en aflysning af den bilaterale visumaftale. Det økonomiske træk viste efter kort tid sin geopolitiske effekt: Centrale sektorer i den tyrkiske økonomi blev svækket så markant, at Erdogan et par måneder senere tog til Moskva for at undskylde nedskydningen. Rusland lempede sanktionerne og indledte i sensommeren en intensivering af det tyrkisk-russiske samarbejde i Syrien, hvilket sidenhen har bidraget væsentligt til at cementere Ruslands centrale rolle i konflikten. De russiske mål var geopolitiske, midlerne økonomiske.

Brugen af økonomiske værktøjer kan derfor på kort tid udfolde en geopolitisk effekt. Ikke alene af den grund omtales geoøkonomisk udenrigs- og sikkerhedspolitik til tider som krig med andre midler (’war by other means’) og som økonomisk krigsførelse (’economic warfare’). Men geoøkonomi er mere og andet end økonomisk krigsførelse. Udfordringerne kan have mange ansigter, herunder i relation til handels- og investeringspolitikker, der netop kan udformes, så protektionisme ikke blot besvares med mere protektionisme. Dette bør EU holde sig for øje, ikke kun i forhold til Trumps handelspolitiske kurs, men også i lyset af den generelle styrkelse af statskapitalistiske magter, der i tiltagende grad har indflydelse på verdensøkonomien.

Styrkelsen af den globale statskapitalisme
En forudsætning for en stats geoøkonomiske handlerum er, at staten har adgang til fornødne økonomiske instrumenter og ressourcer. Mens militære instrumenter – i langt de fleste tilfælde – ligger under regeringens beføjelser, er særligt vestlige økonomier kendetegnet af en relativ stor uafhængighedsgrad mellem stats- og markedsaktører. Her medfører brugen af økonomiske værktøjer i udenrigs- og sikkerhedspolitikken ofte behovet for en tæt koordinering med ikkestatslige aktører. Derimod er en lang række ikkevestlige vækstøkonomier, herunder flere af BRIKS-landene, kendetegnet ved forskellige former for statskapitalisme, hvor man generelt finder et væsentligt stærkere og mere integreret forhold mellem stats- og markedsaktører. Her nyder regeringer ofte direkte adgang til enorme kapitalsummer, som tilmed kan styres gennem statsejede virksomheder, statsejede banker eller statslige investeringsfonde. I yderste konsekvens kan disse statslige aktører bruges som geoøkonomiske ’våben’ på frie markeder, hvor de eksempelvis kan foretage strategiske opkøb i andre staters vigtige økonomiske sektorer. Magtinteresser vejer her tungere end økonomisk profit.

Selvom den statskapitalistiske model kan ses som et alternativ til den liberale ditto og ikke i sig selv udgør et problem, kan statskapitalistiske regeringers brug af deres geoøkonomiske råderum føre til væsentlige udfordringer for EU. Den allerede nævnte kinesiske investeringspolitik på det europæiske marked er et konkret eksempel herpå. Senest har den endda medført en kurre på tråden i det ellers så harmoniske tysk-kinesiske forhold. I efteråret trak den tyske regering, til stor kinesisk fortørnelse, foreløbig i håndbremsen for den kinesiske overtagelse af flere tyske specialvirksomheder. Tysklands daværende økonomiminister og nyudnævnte udenrigsminister, Sigmar Gabriel, gav, kun få dage før han skulle stå i spidsen for en tysk erhvervsdelegations besøg i Kina, ordre til at undersøge overtagelsesaftalerne nærmere, inden man ville give grønt lys. Fra tysk side gav man ingen officiel begrundelse for den midlertidige suspendering af aftalen, men flere eksperter har påpeget, at Beijing med tyske teknologier muligvis kunne understøtte sit atomprogram. På mere principielt niveau har tyskerne kritiseret, at statsstøttede kinesiske investorer ikke opererer på fair markedsvilkår og dermed opnår en markedsforvrængende fordel i forhold til eksempelvis tyske konkurrenter. Derudover er Berlin utilfreds med, at den åbne adgang for kinesiske investeringer på det europæiske marked står i skærende kontrast til de omfattende forhindringer, europæiske investeringsforetagender møder i Kina. Sagen har ført til gensidige beskyldninger fra både Berlin og Beijing om, at det er den anden part, der fremmer protektionismen.

Europas problem: nationale særinteresser og langsommelig regulering
Trumps udmeldinger og den tysk-kinesiske batalje er eksempler på, hvordan det europæiske ideal om åbne og frie markeder udfordres i den geoøkonomiske virkelighed. Selvom Kinas præsident Xi ved World Economic Forum i Davos overraskede mange med en forsvarstale for den frie verdenshandel, virker Europa pludselig til at stå ganske isoleret i den globale kamp om markedsadgange og handelsalliancer. EU og medlemslandene bør derfor overveje, hvordan egne geoøkonomiske instrumenter, såvel præventive, reaktive og offensive, kan videreudvikles.

Men den nødvendige europæiske debat starter på et kompliceret grundlag. Et væsentligt problem er, at EU-medlemmerne fortolker deres egen ’liberale tradition’ ganske forskelligt. Handelsliberale medlemmer, som Danmark, forholder sig generelt kritisk til øget handelsregulering – mens mere protektionistiske medlemmer, herunder særligt en række sydeuropæiske lande, lægger vægt på beskyttelse af hjemlige markeder. De til tider ortodokse positioner fører til helt urimeligt lange forhandlingsforløb, senest eksemplificeret ved diskussionerne om en ’modernisering’ af EU’s defensive handelsinstrumenter. Kommissionen havde allerede i juni 2013 fremsat et forslag for at modgå den omtalte kinesiske ståldumping. Medlemsstaterne nåede først til enighed om forslaget i december 2016, mere end tre år senere. Og forhandlingerne med Europa-Parlamentet udestår endnu. I mellemtiden har den strategisk vigtige europæiske stålsektor været presset i knæ i årevis. Som den slovakiske handelsminister, der som rådsformand var i spidsen for at opnå det svære kompromis, tørt bemærkede: ”Vores defensive handelsinstrumenter har været de samme i over 15 år, men situationen på verdensmarkedet er skiftet dramatisk.” Den europæiske lovgivningsproces skal med rette sikre, at forskellige nationale interesser tilgodeses, men forløbet er et illustrativt eksempel på, hvordan EU’s medlemslande kæmper med at finde fælles fodslag i denne dramatisk forandrede situation, hvor europæiske sikkerhedsinteresser er i spil.

Mens verden i både vest og øst er i opbrud, er et af EU’s hovedproblemer, at opbruddet alt for sjældent omtales i geoøkonomiske termer. Der mangler en forståelse for nødvendigheden af et stærkere europæisk samarbejde, som det eksempelvis findes på det forsvarspolitiske område.
_______

 

Det manglende fokus på geoøkonomi
Mens verden i både vest og øst er i opbrud, er et af EU’s hovedproblemer, at opbruddet alt for sjældent omtales i geoøkonomiske termer. Der mangler en forståelse for nødvendigheden af et stærkere europæisk samarbejde, som det eksempelvis findes på det forsvarspolitiske område. Her lykkes det at tilsidesætte snævre nationale interesser ud fra en fælles forståelse af, at solidaritet og sammenhold i længden gavner alle, når den europæiske sikkerhed er truet.

Men sanktionsregimerne mod Iran og Rusland til trods, fylder de økonomiske aspekter af EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser fortsat for lidt. Dermed ikke ment, at europæiske politikere skal gå så langt som Hillary Clinton efter sigende gjorde i 2012, da hun skulle have omtalt TTIP som et ”økonomisk NATO”. Men der er behov for, at EU’s medlemslande taler sammen om geoøkonomiske udfordringer som det, de er.

I disse nødvendige samtaler vil det europæiske sammenhold nok en gang blive sat på prøve. EU har ganske vist en fælles handelspolitik, men inden for denne ramme agerer medlemsstaterne ofte i konkurrence med hinanden. Både Beijing og Washington vil i den kommende tid formentlig satse endnu mere på bilaterale kontakter med enkelte EU-lande for derved i størst muligt omfang at omgå de europæiske institutioner. Hvis ikke EU-landene åbent taler om fælleseuropæiske geoøkonomiske interesser, er der i værste fald risiko for, at EU bliver offer for både en amerikansk og kinesisk ’del og hersk’-strategi. Europa står derfor i den grad over for en ligning med adskillige ubekendte. De europæiske diplomater får også fremover mange anledninger til at besøge den irske pub.

ILLUSTRATION: Angela Merkel (AP Photo/Michael Sohn)

Kim B. Olsen (f. 1986) er ph.d.-studerende ved University of Antwerp, hvor han forsker i tysk, fransk og europæisk geoøkonomisk diplomati over for statskapitalistiske magter. Han var gennem flere år ansat som politisk rådgiver på de danske ambassader i Berlin og Paris.