06.12.2017
.FRA RÆSON31 [Efterårsnummeret/Oktober 2017].
“Brexit har ændret alt i britisk politik og kan redefinere Storbritanniens internationale rolle lige så meget som Suezkrisen. Men 15 måneder efter afstemningen er der stadig ingen svar: Alt er ændret. Intet er afklaret.”
Af Ole Helmersen
Da 52 pct. af de britiske vælgere den 23. juni 2016 stemte for, at Storbritannien skulle indlede forhandlinger med EU27 om at forlade unionen, kom det som et chok – ikke bare for resten af Europa, men også for størstedelen af den politiske elite i Storbritannien selv.
Men flertallet for Brexit var kulminationen på fire årtiers udvikling. Storbritanniens forhold til EU har hele vejen igennem medlemskabet været præget af stigende skepsis og til sidst direkte fjendtlighed i dele af især det konservative parti, stærkt sekunderet og presset dels af United Kingdom Independence Party (UKIP), dels af en overvejende EU-fjendtlig populærpresse.
Politikerne var ikke blevet så overraskede, hvis de havde gjort deres hjemmearbejde ordentligt. Tydelige tegn i befolkningens holdninger – især til indvandring – havde længe indikeret en udvikling, som burde have fortalt de overvejende EU-positive ledere, hvilken risikabel vej de betrådte ved at udskrive landets første EU-afstemning i 41 år.
En korrekt læsning af disse tegn kunne have fået daværende premierminister David Cameron til at håndtere situationen anderledes. Fortællingen om, hvorfor et flertal af briterne stemte for leave, er nemlig ret ligetil. Brexit-siden blev anført af nogle stærke personligheder som fx nuværende udenrigsminister Boris Johnson og UKIP’s tidligere leder, Nigel Farage. Med appel til hver deres del af befolkningen lykkedes det at gøre mantraet om at ’tage kontrollen tilbage’ til omdrejningspunktet for en valgkamp, der især kom til at handle om indvandring. Den dagsorden var i virkeligheden skabt af dybe bevægelser i befolkningen, længe før folkeafstemningen blev udskrevet, og ventede kun på muligheden for at kunne komme klart til udtryk – den mulighed, der kom den 23. juni 2016. Det var en diffus frygt for indvandring, der afgjorde folkeafstemningen, snarere end abstrakte begreber som ’demokratisk underskud’ eller påstået ’genskabelse af britisk suverænitet’, som ellers også blev et hovedemne i valgkampen.
Problemet for briterne er ikke, at de har stemt for at forlade EU og (måske) gør det den 29. marts 2019. Det ligger i sagens natur, at et land kan vælge at trække sig ud af en organisation, som det selv har meldt sig ind i. Problemet er mere måden, hvorpå det foregår: tilsyneladende uforberedt.
Vejen til Brexit
Selvom resultatet – 52 pct. for leave og 48 pct. for remain (med en efter britiske forhold høj valgdeltagelse på 72 pct.) – kan siges at være forholdsvis snævert i et så vigtigt forfatningsmæssigt spørgsmål, som der her var tale om, har flertallet af politikere i de to store partier bakket op om premierminister Theresa Mays hurtige tolkning af resultatet: ’Brexit betyder Brexit’. Og dét på trods af, at folkeafstemningen kun var udskrevet som vejledende. Tilsvarende stemte også et stort flertal i parlamentet for den lovgivning, der var nødvendig for at iværksætte Brexit (via Lissabontraktatens artikel 50 den 29. marts 2017, selvom næsten 500 ud af 650 parlamentsmedlemmer havde erklæret sig som remain-tilhængere før folkeafstemningen).
I skrivende stund er der gået ca. 15 måneder siden folkeafstemningen – og der er ca. 20 måneder tilbage, før landet den 29. marts 2019 skal have tilendebragt skilsmisseforhandlingerne om udtrædelse i henhold til bestemmelserne i Lissabontraktaten. I realiteten er der dog formentlig kun godt et år til at færdiggøre disse forhandlinger, da resultatet heraf skal godkendes dels i det britiske parlament, dels i EU-Parlamentet og endelig af et kvalificeret flertal blandt de resterende 27 medlemslandes regeringer – defineret i artikel 50 som 20 af de 27 lande og tilsammen repræsenterende 65 pct. af EU27’s samlede befolkning – inden det kan træde i kraft.
I dag, godt et år efter folkeafstemningen, er der i befolkningen fortsat flertal for Brexit (YouGov, juni 2017), men der tegner sig efterhånden betydelig uenighed om, hvilken form for Brexit briterne skal forsøge at forhandle sig til rette om. Det er en uenighed, som både findes blandt politikere og i befolkningen, og som for alvor fik næring efter parlamentsvalget den 8. juni, hvor Theresa May godt nok blev på taburetten, men mistede sit flertal. Mays valgkamp udstillede hendes svagheder og åbnede igen den latente splittelse i det konservative parti, hvor man både diskuterer kursen i Brexit-forhandlingerne og partiets ledelse – for ikke at nævne Corbyns uventede store opbakning efter bl.a. TV-duellen, som aldrig fandt sted.
Der er tre primære årsager til, at folkeafstemningen om EU-medlemskabet blev udskrevet, og til, at en så vidtrækkende beslutning kunne vedtages med en så relativt snæver majoritet, som tilfældet var. De to kan betegnes som tekniske (men meget væsentlige i den britiske kontekst); den tredje er politisk.
Den første årsag til folkeafstemningen er et britisk valgsystem, som er baseret på flertalsvalg i enkeltmandskredse. Dette system er stærkt medvirkende til at skabe et de facto-topartisystem, som vanskeliggør dannelsen af nye partier, der kan opnå seriøs repræsentation i parlamentet. Derfor skiller den stærke EU-modstand i Storbritannien sig ikke ud i ofte lidt marginale fløjpartier (med undtagelse af UKIP), som er det typiske billede i de fleste andre EU-lande. Modstanden skal derimod håndteres i de store, brede partier. Og dermed opstod der hos de konservative et internt pres for at få folkeafstemningen udskrevet.
Den anden årsag har at gøre med det forhold, at Storbritannien ikke har en egentlig kodificeret forfatning, der fastlægger bestemmelser om, hvornår der skal afholdes folkeafstemninger, eller om fx kvalificerede flertal som grundlag for at træffe beslutninger som denne. Beslutninger om udskrivelse af en folkeafstemning om et så vigtigt spørgsmål som indmeldelse eller udmeldelse af EU træffes med almindeligt simpelt flertal i parlamentet.
Den tredje og sidste årsag er som sagt politisk og kan sammenfattes i sætningen ’Oprøret fra de 81’. Så mange af David Camerons egne konservative kolleger i parlamentet stemte i 2011 imod hans afvisning på daværende tidspunkt af et krav om en EU-folkeafstemning. Denne protest, og især størrelsen på den, fik afgørende indflydelse på hans efterfølgende håndtering af emnet. Episoden blev en slags kulmination på den stigende splittelse i det konservative parti, som grundlæggende er årsagen til, at Storbritannien nu er på vej til at forlade EU.
Den 23. januar 2013 signalerede Cameron til verden, at han havde givet op i bestræbelserne på at inddæmme den interne utilfredshed i partiet. Brexit-slutspillet startede her – med den såkaldte Bloomberg-tale, hvor Cameron, måske lidt prætentiøst, indledte med ordene: ”This morning I want to talk about the future of Europe.” Prætentiøst – fordi det ikke så meget var Europa, men Storbritanniens særlige problemer, han talte om. Dermed indvarslede Cameron den udvikling, han satte i gang, og som vi nu ved kan ende med at få lige så stor indvirkning på Storbritanniens internationale placering og rolle som Suezkrisen i 1956. Under Suezkrisen forsøgte Storbritannien og Frankrig at gribe ind militært over for den daværende egyptiske præsident Nassers nationalisering af Suezkanalen. Briterne og franskmændene blev imidlertid hurtigt afklapset, og amerikanerne bad dem utvetydigt om at holde sig væk. Dermed blev det endegyldigt slået fast, at Storbritanniens rolle som stormagt var udspillet.
Bloomberg-talen og de løfter, som Cameron afgav i den, gav fornyet energi til debatten om EU – dét udenrigspolitiske emne i Storbritannien, der siden 1950’erne har delt vandene mere end noget andet. Samtidig markerede den Camerons ultimative nederlag som partileder: For det var ham, der i sin første kongrestale som partileder i 2006 havde opfordret sine partifæller til at holde op med evigt og altid at kævle løs om EU.
Vejen videre
I det første halve år efter afstemningen kom der forbavsende få konkrete udmeldinger fra den britiske regering. Først med den nye premierminister Theresa Mays tale den 17. januar 2017 – ofte kaldet Lancaster House-talen – begyndte der at komme lidt substans ind i billedet. I talen slog May fast, at Storbritannien ville gå efter det såkaldte hårde (eller ’rene’, som hun selv ynder at kalde det) Brexit. Det indebærer udtræden af det indre marked, toldunionen og EU-Domstolens jurisdiktion. Samtidig udstedte May nærmest en trussel: Hvis briterne ikke får en god ordning, vil de hellere forlade EU uden en aftale.
Mays udlægning af folkeafstemningsresultatet er imidlertid hendes egen konstruktion. Der er ikke noget i selve resultatet, der tilsiger den tolkning. Afstemningsspørgsmålet i stemmeboksen var enkelt: ja eller nej til fortsat medlemskab. Det har så til gengæld efterladt en Pandoras æske af fortolkningsmuligheder, som har præget stort set alt i britisk politik siden og vil gøre det i adskillige år fremover. For resultatet kan ikke i sig selv bruges til at sige noget om, hvorvidt den britiske befolkning ønskede det, der senere er blevet kaldt det hårde eller det bløde Brexit.
De 15 måneder, der er gået siden afstemningen, har ikke bragt nogen af parterne, briterne eller EU27, meget nærmere en afklaring – nærmest tværtimod. Og bare tre måneder efter at May havde forsøgt at skabe klarhed om kursen, åbnede hun igen Pandoras æske, da hun i april pludselig – og i strid med, hvad hun ellers havde sagt adskillige gange i de forudgående måneder – besluttede sig for et parlamentarisk set unødvendigt valg. May udskrev – trods et operationelt konservativt flertal, som hun havde arvet fra Cameron – valg til afholdelse den 8. juni 2017. Selvom partiet faktisk øgede sin samlede stemmeandel, mistede det sit flertal i parlamentet, og Theresa May tabte stort målt på politisk troværdighed og prestige.
Ved udskrivelsen af valget sagde hun: ”The nation is coming together, but Westminster is not.” Med det mente hun, at der i befolkningen var bred tilslutning til, at folkeafstemningens resultat måtte respekteres, og at det betød ’det hårde Brexit’, men at nogle medlemmer i parlamentet stillede for mange kritiske spørgsmål til regeringens håndtering. Det er i øvrigt paradoksalt, at en regering signalerer, at den grundlæggende ikke ønsker parlamentarisk indblanding i Brexit-processen – efter at leave-siden førte en stærk kampagne netop for at generobre det britiske parlaments suverænitet.
Forløbet har ikke været kønt. Især efter det nævnte parlamentsvalg og hen over sommeren har næsten hver dag budt på stærkt modstridende udmeldinger fra skiftende ministre. Det demonstrerer tydeligt, at der – trods Mays forsikringer om det modsatte – langtfra er enighed om kursen i regeringen.
I skrivende stund har man afviklet de første tre forhandlingsrunder mellem EU27’s chefforhandler, Michel Barnier, og den britiske minister for Brexit-forhandlinger, David Davis, uden at det ser ud til, at man er kommet særlig langt i form af konkrete resultater. Det meste forekommer stadig uafklaret. Storbritannien har fremlagt et antal såkaldte position papers på centrale områder, men de har så overordnet en karakter, at de endnu ikke har kunnet danne grundlag for noget, der kan ligne konturerne af konkrete aftaler. De to parter står tilsyneladende stadig langt fra hinanden på de helt centrale spørgsmål.
EU27 vil først have afsluttet forhandlingerne om tre kernespørgsmål af afgørende betydning for skilsmissen – det økonomiske mellemværende, grænseproblemer samt rettigheder for EU-borgere i Storbritannien og briter i EU27 – inden der tages hul på drøftelserne af tiden efter den 29. marts 2019. Briterne vil derimod i gang med at forhandle langsigtede handelsaftaler med det samme – altså samtidig med skilsmisseforhandlingerne. Et forhandlingsgennembrud anes fortsat ikke på nogen af disse områder.
Et af de emner, der har påkaldt sig en del opmærksomhed i de seneste måneder, er spørgsmålet om, hvorvidt briterne ønsker en implementerings- eller overgangsfase efter den 29. marts 2019. Det kan umiddelbart lyde som blot et semantisk spørgsmål, men det er det ikke. Det handler grundlæggende om, hvordan man skal indrette perioden mellem Storbritanniens formelle udtræden og den fulde ikrafttræden af det ’nye og særlige partnerskab’, som den britiske regering ynder at kalde sin fremtidsvision.
Det kan kun vække undren: Den britiske regering har brugt hele det første år efter folkeafstemningen på at gøre sig det klart, at en eller anden form for overgang nok vil være formålstjenlig.
Som sagt er der stor forskel på de to begreber. En implementeringsfase kræver en eller anden ret fast opfattelse af, hvad endemålet er for Storbritannien – fx med hensyn til det indre marked. En overgangsfase kan derimod i højere grad bruges til at få afklaret, præcis hvilken model man vil gå efter. Den sprogbrug, som briterne benytter, peger mere og mere på sidstnævnte: en overgangsfase af indtil videre ubestemt varighed med ubestemte endemål.
Frygten for de økonomiske konsekvenser
I hele forløbet, både før og efter folkeafstemningen, har der været talt og skrevet meget om, hvordan Brexit i de forskellige mulige udgaver vil komme til at påvirke britisk økonomi. Der er kommet – og kommer stadig på nærmest daglig basis – nye forudsigelser, der har tendens til at stritte i meget forskellige retninger. Ud over selve vanskelighederne forbundet med at forudsige resultatet af Brexit er det vanskeligt at adskille konsekvenserne heraf fra det forhold, at den britiske økonomi har været noget langsommere til at komme sig oven på finanskrisen end mange andre økonomier.
Men meget af det, der er blevet trukket frem, handler mere om den kortsigtede økonomiske udvikling end om den langsigtede effekt af, at Storbritannien lægger afstand til sit største og geografisk nærmeste marked. Så længe landet fortsat er fuldt medlem, som det jo vil være frem til marts 2019, vil man formentlig ikke kunne se effekterne for alvor.
De forskellige aktører har en tendens til at producere og fortolke tal og forudsigelser til fordel for deres egne argumenter. Dog har der på det seneste været en klar tendens i en række rapporter og prognoser fra, hvad man nøgternt betragtet må betegne som objektive og velanskrevne analyseinstitutter. De tegner et billede af, at den britiske økonomi vil blive negativt påvirket, i hvert fald af et hårdt Brexit (altså udtræden af det indre marked og EU’s toldunion), med et tab, der vil være vanskeligt at hente ind globalt. Netop dette ville ellers være uproblematisk, har det lydt fra fremtrædende Brexit-fortalere som Boris Johnson, britisk minister for international handel Liam Fox og Brexit-chefforhandler David Davis.
Men de fulde økonomiske konsekvenser af Brexit, positive såvel som negative, vil først manifestere sig, adskillige år efter at Storbritannien har forladt unionen. Disse vil være resultatet af en lang række politiske valg, som skal foretages under et massivt tidspres.
Er briterne stadig europæere?
Flere anmeldere og kommentatorer har set en slags kommentar til Brexit i Christopher Nolans nye film om evakueringen af britiske tropper fra Europa i maj 1940: Dunkirk. Men filmen dokumenterer i virkeligheden det modsatte: et meget stærkt britisk engagement i Europa, både under krigen, men også i lang tid efter – til og med EF-medlemskabet fra 1973. Forfatteren John le Carré slog for alvor igennem med Spionen der kom ind fra kulden i 1963 – samme år, som briterne første gang søgte om optagelse i EF (og blev nægtet adgang af franske de Gaulle). I le Carrés seneste, netop udkomne, bog bemærker hovedpersonen, George Smiley: ”I am a European, Peter. If I had a mission – if I was ever aware of one beyond our business with the enemy, it was to Europe. If I was heartless, I was heartless for Europe. If I had an unattainable ideal, it was of leading Europe out of her darkness towards a new age of reason. I have it still.”
Den britiske historiker Timothy Garton Ash skriver i en af sine bøger, at al britisk udenrigspolitik siden Anden Verdenskrig har været ’fodnoter til Winston Churchill’. Med det mener han, at britisk udenrigspolitik har hvilet på tre søjler eller udfoldet sig inden for tre cirkler: forholdet til USA, forholdet til Europa og forholdet til Commonwealth (da Churchill formulerede dette, var det imperiet). I Churchills optik var der tale om, at Storbritannien var ideelt placeret til at udnytte alle tre cirkler samtidig: med et særligt historisk, kulturelt og militært forhold til USA, med tætte forbindelser til sine mange, nu tidligere kolonier og med en tæt relation til Europa, uden dog at være medlem af EF/EU.
Selvom nogle britiske politikere ser ud til stadig at abonnere på dette verdensbillede, står det klart, at billedet er fortid. Allerede Suezkrisen viste tydeligt, at ’det særlige forhold’ langtfra spiller samme rolle for USA som for briterne. Og briterne er på vej ud af EU på et tidspunkt, hvor Londons relationer til Washington nok kan siges at være mere usikre end normalt – ikke mindst med tanke på Trumps valgsejr bygget på budskabet om America First.
I en rapport udgivet af tænketanken Chatham House i 2015 omarrangerede Robin Niblett Churchills tre cirkler til tre koncentriske cirkler – hvor EU var i midten som Storbritanniens centrale udenrigspolitiske alliance. Det er den position, landet er ved at opgive – eller i hvert fald erstatte med en anden form for partnerskab end hidtil. Og der kan næppe være tvivl om, at Storbritanniens beslutning om at træde ud vil mindske landets indflydelse i – og på – Europa.
Er briterne stadig europæere? Selvom de måske kan forhandle sig frem til særlig adgang til det indre marked, mister man pladsen ved bordet, hvor beslutningerne træffes. Den svaghed er allerede begyndt at vise sig. Bare i de forhandlingsrunder, som indtil nu har været afholdt, har briterne måttet give indrømmelser på en række områder – dét afslører styrkeforholdet mellem EU27 og Storbritannien.
Når man forsøger at vurdere, hvordan forhandlingsforløbet og ikke mindst den interne politiske proces i Storbritannien kan ende, er det værd at huske på, at Brexit-afstemningen grundlæggende blev skabt ved, at en minoritet blandt de konservative parlamentsmedlemmer fik presset Cameron til at udskrive den. En lignende situation blot med modsat fortegn kan ikke udelukkes i de kommende måneder eller år. Den nuværende konservative regering er en mindretalsregering med et snævert flertal i parlamentet (takket være en støtteaftale med det lille nordirske parti Democratic Unionist Party, DUP). Der har allerede været ét eksempel, hvor DUP ikke stemte med de konservative i parlamentet, og der skal kun et lille oprør blandt konservative pro-EU-parlamentsmedlemmer til, før Theresa May fratages sit flertal. Én ting er stensikker: Den politiske ustabilitet i Storbritannien omkring landets forhold til EU vil fortsætte i mange år. ■
Ole Helmersen (f. 1954) er lektor på Copenhagen Business School, Department of Management, Society and Communication.
ILLUSTRATION: Theresa May [foto: Jeff Mitchell/PA/Polfoto]