30.03.2017

Enten ombygges EU, eller også smuldrer samarbejdet. Det vil kræve fremsynede og modige politikere af samme karat som i 1950’erne, da EU blev etableret, og i 1980’erne, da samarbejdet genfandt melodien. Findes de?

Analyse af Peter Nedergaard, fra RÆSON29

På en række dimensioner er Den Europæiske Union (EU) i krise. Det drejer sig ikke kun om Brexit, men også om håndteringen af eurozonekrisen samt af flygtninge- og migrantkrisen. Den hollandske og danske befolkning har stemt nej til forslag angående EU. Også i en række østeuropæiske lande er der stigende utilfredshed med EU. Alt i alt betragtes EU af mange europæere ikke længere som det sikre fremtidsprojekt, der også om 15-20 år er det væsentlige omdrejningspunkt for europæisk samarbejde – simpelthen fordi man ikke har konstruktive bud på de væsentligste problemer i dag. Det er i sig selv måske det alvorligste tegn på krisen.

Nedenfor argumenteres der for en række påstande vedrørende en mulig ombygning af EU med henblik på at håndtere krisen. Grundlæggende for dem alle er, at enten ombygges EU på disse områder, eller også smuldrer samarbejdet. Et internationalt samarbejde som EU kollapser ikke; det mister i værste fald beslutningskraft og opbakning.

Det eneste alternativ er, at samarbejdet skal bygges om. Ombygningen foregår i tre rum, som repræsenterer samarbejdets form (fleksibilitet), indhold (afføderalisering) og attitude (legitimitet). Men disse tre ’rum’ ligger ved siden af hinanden – de er er delvist overlappende og samvirkende.

Et mere fleksibelt EU
Tanken om et mere fleksibelt EU har været en målsætning, som mange i årevis har opfordret unionen til at efterleve. Også i dette magasin har undertegnede tidligere i flere omgange slået til lyd herfor (se fx artiklen i RÆSON12 med titlen ’Danmarkiseringen af Europa’). Man kan med en vis ret hævde, at EU allerede er organiseret fleksibelt via ØMU’en og Schengen – fordi ikke alle lande deltager – foruden via de danske forbehold fra 1993.

Men fleksibilitet i den forstand er altid blevet betragtet som noget midlertidigt. Man kunne undgå at deltage i dele af samarbejdet i en periode, men den tilbudte fleksibilitet var altid et skridt på vejen til, at man før eller siden kom med i det hele.

Målet med et mere permanent fleksibelt samarbejde er at droppe idéen om EU som noget, hvor man trækker en fiks og færdig løsning ned over hovedet på alle. Det betyder, at man endegyldigt gør op med one size fits all-modellen.
_______

 

Etableringen af et fleksibelt EU er omvendt et fænomen, hvor en delvis deltagelse på nogle områder af samarbejdet er noget, der accepteres som en permanent tilstand. Målet med et mere permanent fleksibelt samarbejde er at droppe idéen om EU som noget, hvor man trækker en fiks og færdig løsning ned over hovedet på alle. Det betyder, at man endegyldigt gør op med one size fits all-modellen.

En a la carte-model ville måske samtidig endda kunne indebære, at flere europæiske lande blev knyttet stærkere til EU-samarbejdet, uden at det nødvendigvis behøvede at ende med fuldt medlemskab – fordi enten EU-landene eller det pågældende land frabad sig denne endestation. Modellen kunne muligvis gøre det mere tillokkende for lande som Tyrkiet, Ukraine, Albanien og Bosnien at få en løsere tilknytning til EU på visse afgrænsede områder – og både de og unionen ville over for hinanden få forpligtelser, som er mindre end ved et medlemskab, men omvendt mere end i dag.

En ægte fleksibel integrationsmodel vil også afføde, at der i højere grad bliver taget hensyn til særlige ønsker fra medlemslandene. Et mere fleksibelt EU er dermed et mere ’sensitivt’ EU.

David Cameron ønskede EU’s hjælp til at få et grundlag for at sikre et ’ja’ ved folkeafstemningen. Men da kom han hjem fra EU-topmødet den 18.-19. februar 2016 i Bruxelles, var det med et tilbud fra Kommissionen (der end ikke var endeligt accepteret af alle medlemslande) om en købekraftmæssig indeksering af børnepenge, der sendes på tværs af EU-grænserne. Det var ikke noget stort resultat. Man havde ikke givet Cameron indrømmelser på det område, som åbenlyst bekymrede de britiske vælgere mest: den fuldstændig frie bevægelighed for arbejdskraft fra andre EU-lande ind i Storbritannien.

I den forbindelse ville en fleksibel integrationsmodel have indebåret, at man havde imødekommet Storbritannien på dette vitale område med den begrundelse, at indvandringen til Storbritannien har været mere massiv end til de fleste andre EU-lande. Det ville have været udtryk for den fleksibilitet og ’sensitivitet’, som samarbejdet bør have, hvis det skal undgå at forvitre.
David Cameron kunne fx have fået tilbudt en såkaldt sikkerhedsventil vedrørende den frie bevægelighed for arbejdskraft, således at bevægeligheden kunne sættes ud af kraft efter britisk ønske, hvis indvandringen oversteg fx 200.000 personer på et år. Lignende ’escape clauses’ [unddragelsesklausuler] kendes fra andre internationale aftaler.

Var Cameron blevet imødekommet på dén måde, er det ret sandsynligt, at den britiske befolkning havde stemt for ’Remain’. Mange ting peger på, at det var indvandringsspørgsmålet, som tippede vælgerne til fordel for Brexit. Det viser, at den fleksible integrationsmodel i virkeligheden er en af EU’s redningsplanker, som man blot hidtil ikke har ønsket at benytte sig af.

Hvis ikke EU skal smuldre, skal man endegyldigt acceptere den fleksible integrationsmodel. Accepten af en sådan ny integrationsmodel bliver ikke let at få. Den vil kræve europæiske politikere, som tør se tingene i det langsigtede perspektiv – og som faktisk er overbeviste om, at EU’s forvitring er det eneste alternativ.

Et afføderaliseret EU
Igennem det meste af EU’s levetid har der været en kraftig føderalistisk strømning blandt mange af aktørerne i den europæiske integrationsproces. Tendensen har især været stærk i de kristeligt demokratiske partier (herunder det tyske CDU), men ideologien har også været til stede i de liberale partier og – i et vist omfang – blandt socialister og socialdemokrater.

Føderalismen er en ideologisk retning, hvis ultimative mål altid har været etableringen af en slags Europas Forenede Stater. Argumentet lyder, at kun et stærkt og forenet Europa vil kunne spille en rolle over for andre magtcentre i verden; især USA. Samtidig har også ønsket om et mere demokratisk forankret EU – med fx direkte valg til Europa-Parlamentet, der kunne skabe den direkte forbindelse mellem vælgerne og unionen – spillet en væsentlig rolle.

Hvis ikke EU skal smuldre, skal man endegyldigt acceptere den fleksible integrationsmodel. Accepten af en sådan ny integrationsmodel bliver ikke let at få. Den vil kræve europæiske politikere, som tør se tingene i det langsigtede perspektiv – og som faktisk er overbeviste om, at EU’s forvitring er det eneste alternativ.
_______

 

Føderalismen har haft betydelig effekt. Den måde, man i EU-regi har grebet integrationen an på – via en stribe gradvise ændringer af EU’s traktatgrundlag – er blevet benævnt ’neoføderalisme’. I det hele taget er den store optagethed af opbygningen af slagkraftige EU-institutioner og tildelingen af nye kompetencer til EU udtryk for en klar føderalistisk prægning. Det har i vidt omfang medført, at den politiske energi i integrationsprocessen har været koncentreret om inputsiden i den politiske beslutningsproces (dvs. hvordan man skal træffe beslutninger, og om hvad). I et ombygningsperspektiv bør energien i stedet lægges på outputsiden (dvs. om at træffe beslutninger, som giver resultater i form af mere vækst, handel og sikkerhed for europæerne).

Sigtet med de føderalistiske ’indretninger’ på inputsiden har været at gøre EU til en selvstændig og overnational modvægt i forhold til medlemslandene. Det er lykkedes, idet EU i dag på en række politiske samarbejdsområder ikke længere blot er summen af medlemslandene. EU er blevet en selvstændig aktør. Kommentatorer, som hævder, at EU blot er, hvad medlemslandene gør det til, har således ikke ret.

Den første væsentlige traktatændring – før disse ændringer begyndte at få bynavne: Maastricht, Amsterdam, Nice, Lissabon – var Den Europæiske Fælles Akt (’EF-pakken’). Den var bl.a. resultatet af et forarbejde af føderalisten (og MEP’en og ekskommisssæren) Altiero Spinelli og hans såkaldte Krokodilleklub (opkaldt efter en restaurant i Strasbourg). Den seneste traktatændring – i form af Lissabontraktaten – var i virkeligheden kun en lettere fortyndet udgave af den forkastede forfatningstraktat fra 2005. Forfatningen, der skulle have været EU’s nye ’grundlov’, blev forkastet af vælgerne i både Holland og Frankrig. Den var ellers blevet udformet af et særligt nedsat konvent (en slags grundlovgivende forsamling 2002-2003 i en klassisk føderalistisk nations building-stil bestående af 105 medlemmer fra medlemslandenes regeringer og parlamenter).

Konsekvenserne af de løbende traktatændringer har bl.a. været, at Europa-Parlamentet gradvist har fået stadig mere magt. Med Lissabontraktaten er ca. 75 pct. af EU-samarbejdsområderne kommet ind i det, som kaldes ’den almindelige beslutningsprocedure’, der indebærer, at Europa-Parlamentet og Ministerrådet er fuldt ud ligestillede. Det anses normalt for at være en sejr for føderalismen, at Europa-Parlamentet – med direkte forbindelse til det europæiske vælgerhav og som den føderalistiske EU-institution par excellence – har opnået en sådan magt.

Der er imidlertid ikke meget, som tyder på, at vælgerbefolkningerne opfatter valg til Europa-Parlamentet på lige fod med valgene til de nationale parlamenter. Europa-Parlamentet har med andre ord fået en føderallignende position på en forventet folkelig efterbevilling, som imidlertid ikke har materialiseret sig. Det kan aflæses, både når befolkningerne tilsyneladende med stadig lavere stemmeprocenter deltager i europaparlamentsvalgene – og når emner til debat i parlamentet kun spiller en meget beskeden rolle i den demokratiske offentlighed i de enkelte medlemsstater.

Den føderalistiske dagsorden har så at sige kidnappet EU-samarbejdet. Det argument er bl.a. udfoldet i en artikel af Henrik Bang, Mads Dagnis Jensen og undertegnede med titlen ’’We the people’ versus ’We the Heads of States’: the debate on the democratic deficit of the European Union’ i Policy Studies nr. 2, 2016. Vores argument er følgende: at alt for megen politisk energi i de sidste 30 år er gået med at diskutere institutionsopbygning og kompetencefordeling i EU i stedet for at diskutere det output, som helst skulle komme ud af EU-samarbejdet: velstand, handel og sikkerhed.

Man har fra mange sider talt om nødvendigheden af et slankere EU – hvor man koncentrerede sig om fx det indre marked og sikkerhed – men det er blevet ved snakken. En reel afføderalisering skal netop ikke handle om store traktatændringer, men optimalt set indebære, at al politisk energi lægges i at skabe et outputorienteret EU, som arbejder for jobs og økonomisk vækst, ikke for at etablere sig som (begyndelsen til) en føderal stat.

Ideelt set burde Europa-Parlamentet tilbage til en konsultativ – dvs. diskuterende og rådgivende – rolle, men en sådan traktatændring bliver svær at gennemføre. For i EU-regi er det notorisk meget svært at ændre regler og traktatgrundlag i ikke-integrationistisk retning.
_______

 

Ideelt set burde Europa-Parlamentet tilbage til en konsultativ – dvs. diskuterende og rådgivende – rolle, men en sådan traktatændring bliver svær at gennemføre. For i EU-regi er det notorisk meget svært at ændre regler og traktatgrundlag i ikke-integrationistisk retning. Kunne parlamentet træffe beslutningen selv – og de facto affinde sig med en ny rolle, simpelthen fordi det ville tjene EU bedst? Det er måske for meget forlangt af en institution med folkevalgte, som i årtier har kæmpet for det modsatte.

Efter alt at dømme bliver ’afføderaliseringen’ endnu sværere at gennemføre end fleksibiliseringen. I endnu højere grad end fleksibiliseringen vil afføderaliseringen kræve fremsynede europæiske politikere – bl.a. fordi man sandsynligvis ikke kommer uden om visse traktatændringer. Ironien er således, at afføderaliseringen (for at kunne undgå den evindelige EU-beskæftigelse med institutionsopbygning i form af traktatændringer) nok en stund vil kræve fokus på inputsiden i EU.

Et mere troværdigt EU
Skal et politisk system som EU fungere, skal det være legitimt. Den britiske politolog David Beetham har i en meget citeret artikel fastslået, at magtudøvelse – som den bl.a. finder sted i EU – er legitim, 1) hvis den udøves i overensstemmelse med lovregler, 2) hvis der er overensstemmelse mellem overbevisningerne hos de styrende og de styrede, og 3) hvis legitimiteten kommer til udtryk gennem befolkningernes eksplicitte tilslutning til styret.

Når det gælder lovens regler, er EU som aktør kendetegnet ved at have retsstatslignende karaktertræk. Med andre ord: Der vedtages forordninger med direkte virkning i medlemslandene, og de vedtagne direktiver skal omsættes i national lovgivning inden for en bestemt frist. EU-Domstolen dømmer medlemslande og borgere, som ikke overholder bestemmelserne i forordningerne og direktiverne.

Som det er blevet påvist af EU-forskeren Gerda Falkner, er der bare ét problem: Villigheden til at efterleve EU-reguleringen er meget forskellig fra medlemsland til medlemsland. Lovlydigheden er størst blandt EU’s medlemslande i Nordvesteuropa – og klart mindst i syd og øst. I visse sydeuropæiske medlemslande er det således ifølge Falkner mere reglen end undtagelsen, at man i praksis undlader at efterleve EU’s beslutninger. Hun taler direkte om, at visse medlemslande lever i en ”world of neglect” – en ”verden af forsømmelser” – når det drejer sig om EU’s regulering. På basis af detaljerede empiriske studier taler hun, når det gælder de østeuropæiske medlemslande, tilsvarende om ”a world of dead letters” – en ”verden af døde breve”. Man undlader ganske enkelt at reagere på påmindelser om overtrædelser af EU’s reguleringer.

Når det gælder EU som lovgivende myndighed, er legitimiteten FORMELT fin – i praksis er den dog mere tvetydig.

Hvad med punkt 2 – om overensstemmelse mellem de styrende og de styrede, politikerne og borgerne? Her er EU’s legitimitet generelt tvetydig. I en af de mest anvendte lærebøger om EU – ’The Political System of the European Union’ – viste Simon Hix, hvordan Kommissionen med hensyn til de politiske udspil (som man har monopol på at fremsætte) konstant afviger fra præferencerne i medlemslandene. Kommissionen er altid i overensstemmelse med de medlemslande, som er mest pro-integrationistiske på de enkelte politiske samarbejdsområder, frem for med de medlemslande, der ligger i midten af feltet og måske repræsenterer europæernes gennemsnitsholdninger. Ifølge EU’s traktatgrundlag er Kommissionens rolle netop at være dét. Men i et legitimitetsperspektiv betyder det, at Kommissionen dermed vedvarende er ude af trit med medlemslandene og deres befolkninger.

I en tid med en positiv holdning til hele EU-projektet kan en sådan pro-integrationisme måske være fin. I den nuværende situation er det mindre heldigt.

Måske mindskes EU’s legitimitet på dette felt yderligere af, at mange mennesker stiller spørgsmålstegn ved overbevisningerne blandt EU’s ledere. EU-Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, slår på nødvendigheden af fællesskab og solidaritet. Men efter alt at dømme har han gennem mange år som premierminister i Luxembourg kendt til – og måske endda arbejdet for – at den luxembourgske stat tilbød store selskaber favorable skatteordninger, der dermed blev uddelt på bekostning af andre europæiske lande og deres skatteborgere.

Når det gælder punkt 3 om befolkningernes eksplicitte tilslutning til styret, er EU’s legitimitet åbenlyst meget tvetydig.

På den ene side viser gentagne opinionsundersøgelser i medlemslandene, at et overvejende flertal af vælgerne ville stemme ’ja’ til EU-medlemsskabet ved en folkeafstemning her og nu. Men ét er opinionsundersøgelser i ’fredstid’. Når en folkeafstemningskampagne går i gang, siver flertallet for diverse EU-forslag om EU-traktatændringer, EU-initiativer og om Brexit. Det skyldes, at ’ja’ og ’nej’ i så fald ligestilles i højere grad end til daglig, hvor ’ja’ i voldsom grad dominerer medierne. Nogle gange ender resultatet med et lille ’ja’ og andre gange med et lille ’nej’. Valgdeltagelsen (hvor mange af de stemmeberettigede der stemmer) til europaparlamentsvalgene generelt i medlemslandene er faldet fra 62 pct. i 1979 (da man første gang havde direkte valg til Europa-Parlamentet) og til 43 pct. ved det seneste valg i 2014. I Danmark ligger valgdeltagelsen ved europaparlamentsvalgene konstant under valgdeltagelsen ved både folketingsvalg og kommunalvalg.

Konklusioner
EU’s krise handler ikke kun om én ting – og det gør løsningen heller ikke. Sammenlagt kan FLEKSIBILISERING og AFFØDERALISERING have flere positive effekter. Det vil forbedre overholdelsen af EU-reglerne – fordi der bliver færre af dem, og de gælder mere afgrænsede områder. Og det vil bringe de styrende og de styrede tættere på hinanden – fordi det politiske fokus i højere grad er på at skabe resultater direkte til gavn for borgere og virksomheder og mindre på europæisk nation building.

I spil er altså såvel samarbejdets form og indhold som befolkningernes holdning. Den sidste kan sandsynligvis flytte sig i positiv retning, hvis EU i sin form bliver mere permanent fleksibelt og mindre føderalistisk. Det ville måske kunne hindre en gentagelse af Brexit.

Men en ombygning baseret på fleksibilisering og afføderalisering vil kræve fremsynede og modige politikere af samme karat som i 1950’erne, da EU blev etableret, og i 1980’erne, da samarbejdet genfandt melodien. Findes de?

ILLUSTRATION: Demonstranter kræver ‘Brexit Must Happen’ på parlamentspladsen i London, 23. november 2016 (foto: AA/ABACA/POLFOTO)

Peter Nedergaard (f. 1957) er professor i statskundskab på Københavns Universitet.

Peter Nedergaard siger tak for gode kommentarer til et første udkast af artiklen fra professor Jens Blom-Hansen (Aarhus Universitet), lektor Mads Dagnis Jensen (RUC), professor Dorte Sindbjerg Martinsen (KU), professor Mikkel Vedby Rasmussen (KU) og professor Anders Wivel (KU).