17.12.2019

Klimaforandringerne tvinger os til at gentænke samfundet fundamentalt. Uheldigvis er den dominerende økonomiske tænkning kun tiltænkt gennemførelse af små ændringer. Og det slår ikke til. Derfor har vi brug for ny økonomisk tænkning, der kan guide os gennem den store transformation og den usikkerhed, der følger med en sådan mission.

Af Asker Voldsgaard

Forskerne i FN’s Klimapanel har sagt det ganske tydeligt: Verdens økonomier skal sørge for, at verdens CO₂-udledninger mindskes radikalt inden 2030 – eller håndtere de omkostningsfulde konsekvenser af omfattende global opvarmning. Det vigtigste at undgå er de svært forudsigelige og selvforstærkende processer, som igangsættes, når klodens temperatur krydser visse tipping points. Verdens CO₂-udledning er fordoblet siden 1980, og nu skal der trædes på bremsen, så vi opnår nettoneutralitet af drivhusgasudledninger i 2050. Der er dermed tale om en transformation af produktions-, transport- og forbrugsmåder uden historisk fortilfælde.

I Danmark er der noget nær politisk konsensus om, at vores udledninger skal reduceres med 70 pct. i 2030 ift. niveauet i 1990. Hvis den mission skal lykkes, er det altafgørende, at vores økonomiske værktøjskasse er opdateret og tilpasset udfordringerne. Derfor er det også positivt, at Finansministeriet opretter et ’værksted’, hvor eksterne eksperter og økonomer kan komme med teoretiske bidrag til udviklingen af nye modeller for, hvordan økonomien fungerer – ikke mindst i lyset af de menneskeskabte klimaforandringer. Det er dog vigtigt, at man får bidrag i værkstedet fra flere forskellige økonomiske skoler, så politikerne kan vælge værktøjer til den grønne omstilling på et oplyst grundlag.

Økonomisk teori er nemlig de briller, som man ser og forstår verden igennem. Men alle teoribriller fokuserer på specifikke elementer og afskærmer udsynet for andre. Nogle teoretiske brilleglas kan endda forvrænge virkeligheden – nogle gange i et sådant omfang, at op bliver ned. Derfor bør både Finansministeriet og vores universiteter med andre ord sørge for at inddrage økonomer, der ser verden gennem forskellige glas, og forsøge at kombinere de tilgange, som er relevante for store samfundsforandringer som den grønne omstilling. Det gamle brillestel kan virke bekendt og trygt, men tiden er inde til fordomsfri faglig debat.

 

En grundlæggende begrænsning for den neoklassiske tilgang er, at den fokuserer på effekten ved marginale og isolerede ændringer, men ikke tiltag af mere fundamental og systemisk karakter
_______

 

Når markedet styrer
Den danske offentlighed og politikdannelse er domineret af neoklassisk økonomi. Denne skole fokuserer på individuelle beslutninger hos privatpersoner og virksomheder på markedet, som antages samlet set at føre mod en optimal ligevægt for samfundet. Hvornår er økonomien ’optimeret’? Når al produktiv kapacitet er i bedst mulig brug.

Styringen er overladt til markedet, hvor priserne automatisk bliver justeret til deres ’optimale’ leje. Staten tilskrives dog en rolle, hvis det kan påvises, at markedet har en ’fejl’. ’Markedsfejl’ er fx, hvis en forurenende virksomhed ikke skal betale via markedet for den skade, som forureningen påfører andre. Så forurenes der mere, end det er ’optimalt’ for samfundet. Men udgangspunktet er altså, at markedet optimerer – og bevisbyrden er derfor på dem, som vil foretage sig andet end at lade markedet råde.

Blandt neoklassiske økonomer er løsningen på klimaforandringerne ligetil: Der skal indføres en afgift på CO₂, der via priserne på markedet får de private aktører til at justere deres adfærd. Dette var anbefalingen tidligere i år fra en række af de højest agtede neoklassiske økonomer, herunder 27 modtagere af Sveriges centralbanks prestigefulde pris i økonomi. Denne hall of fame-gruppe anbefalede en CO₂-afgift, som stiger over tid, indtil den grønne omstilling finder sted. Afgiften siges at fjerne behovet for andre reguleringer, som er ’besværlige’ og ’mindre effektive’. Alle pengene fra afgiften skal gå tilbage til borgerne i form af grønne checks, så man ’undgår debat om statens størrelse’ (“Economists’ Statement on Carbon Dividends Organized by the Climate Leadership Council”). EU’s kvotesystem er en variation af denne tilgang afgrænset til produktion af energi og varer, men der er bred enighed om, at prisen har været for lav til at skabe den krævede transformation.i

Økonomer fra Den Internationale Valutafond (IMF) har dog for nylig erkendt, at CO₂-skatter ikke er en farbar vej som eneste løsning pga. den politiske modstand, som man fx så i Frankrig med oprøret fra De Gule Veste. IMF-økonomerne gennemgår derfor en række ’næstbedste forslag’, bl.a. fra andre økonomiske skoler som ’post-keynesiansk økonomi’, der har fokus på forholdet mellem finanssektoren og makroøkonomien, og ’evolutionær økonomi’ med fokus på innovationsdynamikker og retning for vækst. Finansministeriet bør gøre det samme og følge i IMF’s fodspor og invitere nye stemmer indenfor i værkstedet – om nødvendigt fra udlandet, hvor disse andre skoler trives. For de er ikke blot ’næstbedste’ tilgange til den grønne omstilling.

Der er nemlig god grund til at tænke kritisk over, hvorvidt en CO₂-afgift er vejen til den gennemgribende omstilling, der ifølge FN’s Klimaråd skal ske på blot 11 år. En grundlæggende begrænsning for den neoklassiske tilgang er, at den fokuserer på effekten ved marginale og isolerede ændringer, men ikke tiltag af mere fundamental og systemisk karakter. Hvis man vil ændre flere sammenhængende elementer på samme tid eller ét område gennemgribende, vil metoden komme til kort. Dette blev behørigt erkendt i marts i år, da finansministeren afviste at kunne vurdere de samlede konsekvenser af Liberal Alliances forslag om gennemgribende forandringer af velfærdsstaten. Finansministeren forklarede her, at:

”Finansministeriets regnemetoder er […] tiltænkt situationer, hvor der fra det nuværende udgangspunkt sker ændringer […], som set i det store billede […] trods alt er forholdsvist begrænsede. Det vil omfatte langt de fleste tilfælde af praktisk relevans. Finansministeriets regneprincipper er altså ikke tiltænkt og kan ikke nødvendigvis anvendes ved meget betydelige ændringer”.

Det er entydigt positivt at erkende sin metodes begrænsninger. Og i lyset af de klimamæssige udfordringer er der fire årsager til, at Finansministeriet bør supplere den neoklassiske tilgang med andre tankegange.

 

Når staters overlevelse er truet på en nært forestående og letforståelig vis, kan stater udvise imponerende effektivitet i omstillingen af deres produktionsforhold
_______

 

Forslag 1: Hvordan store forandringer bliver til
For det første viser historien, at store transformationer over lignende tidshorisonter ikke er skabt gennem justerede priser på markedet, som den neoklassiske model antager.

Studier af succesfulde asiatiske udviklingsøkonomier (først Japan, så ’de asiatiske tigre’ Taiwan, Sydkorea, Hongkong, Singapore og senest Kina) har vist, at staten har haft en gennemgribende rolle i at planlægge, koordinere og gennemføre national industripolitik. Økonomer som Dani Rodrik (Harvard University) og Ha-Joon Chang (Cambridge University) har fx beskrevet, hvordan flere af landene i 1960’erne udviklingsmæssigt var på niveau med lande syd for Sahara, før visionære politikere tog fat, skabte en erhvervsmæssig retning og bidrog aktivt til den økonomiske aktivitet, som siden har leveret vestlige levestandarder.

Økonomen Kate Raworth (Oxford University) har med sin populære model kaldet ’doughnut-økonomi’ argumenteret for, at alle lande igen er udviklingsøkonomier. Nogle er udviklede på den sociale og materielle målestok, men ikke i forhold til ressourceforbrug og naturens balancer. Der er derfor inspiration at hente fra udviklingsøkonomer med fokus på industripolitik.

Den anden historiske parallel til klimaforandringerne er verdenskrigene: Når staters overlevelse er truet på en nært forestående og letforståelig vis, kan stater udvise imponerende effektivitet i omstillingen af deres produktionsforhold. USA blev på kort tid transformeret fra en økonomi skrøbeligt på vej retur fra den store depression til ’demokratiets våbenarsenal’. Det formåede amerikanerne ikke via markedet og afgifter, men ved at spille med de finansielle muskler. Den private sektor var leverandør, men ikke styrende for retningen. I løbet af tre år steg statens forbrug fra 7 til 43 pct. af BNP. Staten lod ikke skatterne stige tilsvarende, så underskuddet steg til 26 pct. af BNP i 1943. Inflation blev bl.a. forhindret ved at overtale borgerne til at spare op og nedbetale gæld i stedet for at forbruge. Opsparingen efterlod desuden et robust finansielt system med lav gældsætning, hvilket var afgørende for den finansielle stabilitet og høje vækst efter Anden Verdenskrig. I Danmark er vi verdensmestre i privat gæld, og det bør belyses, om vi ligeledes kan få den økonomiske omstilling og lettelse af den private gældspukkel til at gå op i en højere enhed.

Kort sagt: Økonomiske historikere med fokus på tidligere transformationer kan uden tvivl bidrage til at løse udfordringen, vi står over for. De vil pege på, at staten er en meget vigtigere aktør, end den neoklassiske teori tilsiger.

 

Så selvom vi betegner den nuværende økonomi som en højkonjunktur, er der altså stadig ledig kapacitet, som man kan inddrage i samfundets produktion af varer og serviceydelser
_______

 

Forslag 2: Nej, staten er ikke en husholdning
Et andet problem ved neoklassiske økonomi er, at troen på markedets optimerende automatik leder en til at tro, at al ledig produktiv kapacitet er i brug. Selvom 3,7 pct. af arbejdsstyrkens jobparate er ledige, vurderes det på Slotsholmen, at der i dag er ’fuld beskæftigelse’ i Danmark. Dvs. at hvis flere arbejdsløse kommer i job, vil der blot opstå inflation, som fjerner jobs igen. At 3,7 pct. skulle være topmålet, modsiges af, at ledigheden før finanskrisen var helt nede på 1,8 pct., hvilket burde kunne gentage sig, uden at inflationen stikker af. Hertil kommer ’udenforskabet’ af alle de ledige i den arbejdsdygtige alder, som ikke er vurderet jobparate, og som vi har undladt at få integreret i vores arbejdende fællesskaber. Hvis man ser på denne større gruppe arbejdsløse (uden at inkludere personer på sygedagpenge eller førtidspension), er ledigheden stadig over 9 pct. I industrien udnyttes blot 81 pct. af produktionskapaciteten, selvom man før krisen benyttede sig af 89 pct.

Så selvom vi betegner den nuværende økonomi som en højkonjunktur, er der altså stadig ledig kapacitet, som man kan inddrage i samfundets produktion af varer og serviceydelser.

Mange post-keynesianske økonomer understreger vigtigheden af at indføre en jobgaranti, så personer, som ikke kan finde arbejde hos hverken det offentlige eller private, kan bidrage produktivt i mellemtiden. En jobgaranti vil kunne forløse de lediges potentialer, hvilket vil frigive ekstra ressourcer til økonomien i løbet af omstillingen.

Hertil kommer vores enorme betalingsbalanceoverskud – på 167 mia. kr. i gennemsnit om året siden 2014 (omregnet fra fremmed valutaindtjening). Det er i høj grad fremmed valuta, som vi tjener ved at sælge varer og ydelser til udlandet, men vi glemmer at købe varer og servicer retur fra udlandet. I stedet sparer vi dem op. Her ligger også et uudnyttet ressourcepotentiale. Hvis man vil gennemføre en samfundstransformation, må man udnytte alle de ressourcer, man har til rådighed – også her vil den neoklassiske tilgang lede en til at tro, at status quo er optimalt, da markedet har bestemt.

Neoklassisk økonomi bygger på, at pris- og lønjusteringer vil sørge for, at al ledig kapacitet udnyttes inden for en ca. femårig periode. Hvis ikke lønningerne falder eller stiger, kan det groft sagt antages, at man er i fuld beskæftigelse (ellers ville de jo ændre sig). Velfærdsstatens ydelser og fagforeninger kan ’komme i vejen’ for denne justering ved enten at tilbyde en overførselsindkomst eller fastsætte for høje lønninger, så ikke alle kan få et job. Dette kalder på værktøjet ’strukturreformer’, som kan ændre indkomstforskellen mellem at være i arbejde eller ej. Hele denne grundtilgang betyder, at man antager, at der er knaphed af produktive ressourcer, selvom der er høj reel ledighed. Det hævdes fx fortsat på Slotsholmen, at der i 1993 ville have været ’fuld beskæftigelse’ ved hele 13 pct. arbejdsløshed (mens den målte arbejdsløshed var på 15,5 pct.). Det viste sig da også hurtigt, at langt flere kunne komme i beskæftigelse uden inflation, da regeringen iværksatte ekspansiv finanspolitik.

Gennem disse teoretiske brilleglas vil ethvert nyt tiltag medføre tilsvarende tabt aktivitet andetsteds, fordi ingen ledige ressourcer kan bringes i spil. Dermed bliver den grønne omstilling et spørgsmål om, hvem der skal ofre deres nuværende levestandard – og det er et vanskeligt politisk udgangspunkt. En bedre udnyttelse af vores ledige ressourcer kan derimod afløse det ’nulsumsspil’, der tegner sig i den neoklassiske tilgang til den grønne omstilling.

I neoklassisk økonomi fremstilles staten som én stor husholdningsøkonomi, hvor man først skal have penge ind via skatter og salg af statsgæld, før staten derefter kan forbruge. Denne forestilling betyder, at man for at kunne satse på den grønne omstilling enten skal hæve skatterne eller låne fra finansmarkederne (og dermed risikere en gældsspiral). Men den økonomiske skole, modern monetary theory (MMT), fra den post-keynesianske tradition har en anden opfattelse: Finanserne for udviklede stater, der som Danmark har egen valuta og ingen gæld i fremmed valuta, fungerer nemlig aldeles forskelligt fra husholdninger, virksomheder og kommuner. Staten er udsteder af valutaen, mens alle andre er brugere af valutaen. Derfor må staten nødvendigvis sætte sin valuta i omløb via sit forbrug, før den efterfølgende kan trække den retur via skatten eller salg af statsgæld. Skatterne opkræves efterfølgende for at undgå inflation og ikke til at få penge til offentligt forbrug. Derfor har staten altid råd til at aktivere den ledige kapacitet i sit land ved at sende flere penge i omløb – enten ved skattelettelser eller flere investeringer. I dette perspektiv var den danske sparepolitik fra 2010 helt unødvendig, da den tvang mange produktive mennesker til at være arbejdsløse. MMT påpeger, at finansmarkederne ikke kommer i tvivl om statens evne til at betale forpligtelser i sin egen valuta – bare se på Japan, som har 250 pct. statsgæld ift. BNP og betaler negativ rente på sin gæld.

Diskussionen om statsfinanserne smitter af på den grønne omstilling. Den fhv. klimaminister Lars Christian Lilleholt sagde fx sidste år på årsmødet for olie- og gasbranchen: ”Det er ikke gratis at lave en grøn omstilling, for vi kan ikke bare udstede checks, uden der er penge på bankbogen. Og det har olie- og gasindustrien i den grad bidraget med”. Her er tydeligvis en politiker, som tror, at staten får penge til rådighed ved at opkræve skat.

Konklusionen bliver, ifølge den klassiske tilgang, at verdens regeringer har brug for at producere olie for at kunne gennemføre den grønne omstilling. Det er et eksempel på, hvordan brilleglassene kan vende verden om på hovedet. Post-keynesianske økonomer, som fx Stephanie Kelton (Stone Brook University), bør derfor også få en plads i Finansministeriets værksted.

 

Hendes konklusion er, at staten skal være bevidst om sin evne til at forme den retning, som økonomien udvikler sig i, via den innovation, der efterspørges og udvikles. Det er sådan, det meste betydningsfulde innovation finder sted
_______

 

Forslag 3: Staten skal satse på innovation
Det tredje problem omhandler kilder til innovation og retningen for vækst. Neoklassisk økonomi har vanskeligt ved at indarbejde statens rolle i skabelsen af innovativ teknologi. Den traditionelle fremstilling er, at stater skal finansiere ’grundforskning’ og overlade produktudvikling og demonstrationsfasen til private investorer. Men inden for innovationsstudier i den evolutionære økonomiske skole er der bred enighed om, at staten er essentiel i en langt større del af innovationsprocessen end grundforskningen. Retningen for samfundets innovation er derfor ofte særdeles politisk.

Innovationsøkonomen Mariana Mazzucato (University College London) har fx påvist, at IT-revolutionen i høj grad var drevet frem af den amerikanske stats finansiering. Hun har bl.a. vist, at al teknologi, der gjorde Apples iPhone til en ’smartphone’, var udviklet i eller for den amerikanske stat. Apple var dygtige til at plukke og sammensætte disse teknologier til et lækkert forbrugerprodukt. Hendes konklusion er, at staten skal være bevidst om sin evne til at forme den retning, som økonomien udvikler sig i, via den innovation, der efterspørges og udvikles. Det er sådan, det meste betydningsfulde innovation finder sted.

Herhjemme har DONG’s tidligere direktør Anders Eldrup påpeget, hvordan den danske stats energipolitik siden 1970’erne har sat retning for Danmarks erhvervsliv og ført til energiteknologiske eksportgiganter. I den grønne omstilling er dette et helt afgørende aspekt, da selve beslutningen om at opnå et specifikt klimamål er med til at gøre målet billigere at opnå. Fx har regeringen netop halveret sin støttepulje til landvindmøller og solceller, fordi puljen i 2018 gav fem gange så meget energi, som man havde forventet, da puljen blev oprettet i 2017. Det er naturligvis ikke bare puljens fortjeneste, men en konsekvens af en mangeårig mission om at fremme vindteknologien, som kan give pludselige gennembrud. Evolutionære økonomer med blik for disse dynamiske udviklinger via innovation kan hjælpe Finansministeriet med at vurdere større ændringer end de marginale.

 

Staten må tage affære og benytte hele sin værktøjskasse til at ’tippe spillebanen’ i en grønnere retning, så både samfundets ledige ressourcer og den private sektors dynamiske aktivitet kan målrettes samfundets primære udfordring på etisk forsvarlig vis
_______

 

Forslag 4: Naturens balance
Endelig er der forbindelsen til klodens natursystemer. Danmarks Statistik har et fint grønt nationalregnskab, hvor naturens ressourcer opgøres i fysiske enheder (fx kvadratmeter skov), så naturen kan overvåges og inddrages i beslutninger. Men inden for neoklassisk økonomi kan alt i princippet værdisættes i kroner og øre. Derfor er der et igangværende arbejde med at etablere et ’grønt BNP’-mål, hvor naturskader skal værdisættes og fratrækkes det normale BNP-mål for Danmarks produktion. Værdisætningen kan fx foretages vha. spørgeskemaer: ”Hvad vil du betale for at have adgang til Mols Bjerge?”. Der er ingen tvivl om, at ambitionen er sympatisk, men økonomer inden for skolen ’økologisk økonomi’ advarer mod denne tilgang – de siger, at prissætningen af naturen er meningsløs. Deres holdning: Man kan politisk godt træffe beslutninger om, hvor meget en given naturressource er værd relativt til et alternativ, men ikke reducere det til et teknisk spørgsmål. De støtter dog, at naturen inkluderes i fysiske enheder som i det grønne nationalregnskab, hvilket førnævnte Kate Raworth gør med sin Dougnut Economics.

Faren ved at kvantificere etiske og politiske spørgsmål ift. klimaet blev tydelig ved sidste års tildeling af Sveriges centralbanks pris i økonomi. Den gik til William Nordhaus, som har været den mest indflydelsesrige neoklassiske økonom på klimaområdet. Han vurderer, at det vil være optimalt at lade temperaturen stige til 3,5 grader over det før-industrielle udgangspunkt og lade drivhusgasudledningerne stige indtil år 2055. Gennem disse teoretiske briller vurderes det altså som optimalt for ’verdens nytte’, selvom det er milevidt fra FN’s Klimapanels anbefaling om maksimalt 1,5 graders stigning og nettonuludledning i 2050.

Hvordan kom Nordhaus frem til dette resultat? Ved at tillægge fremtidige skader meget lav ’nutidsværdi’ for beslutningstagerne i dag. Han valgte denne lave værdi med henvisning til en rente på finansmarkederne, selvom de intet etisk har at sige om, hvor meget vi skal kere os om fremtidige generationer. Hvis man i sin model teknisk nedskriver betydningen af klimaskader for fremtidige generationer, så vil grønne investeringer i dag fremstå dyre og med lille gevinst (da de særligt indtræffer i fremtiden). Inerti risikerer således at blive vævet ind i fundamentet for grønne beregninger. Det er ganske bekymrende, at denne tilgang har modtaget den mest prestigefyldte pris i mainstreamøkonomi, hvilket også påpeges i IMF-økonomernes førnævnte vurdering af klimatiltag. Man bør derfor invitere økologiske økonomer ind i Finansministeriets værksted for få indspark til, hvordan man etisk og politisk skal forholde sig til naturen i økonomiske modeller.

Den brede politiske enighed om målet på 70 pct. reduktion i 2030 er et vigtigt afsæt for at kunne gennemføre en samfundsmæssig transformation af den kaliber, som missionen indebærer. Men historien viser, at store transformationer ikke sker via markedet og justerede prissignaler. Staten må tage affære og benytte hele sin værktøjskasse til at ’tippe spillebanen’ i en grønnere retning, så både samfundets ledige ressourcer og den private sektors dynamiske aktivitet kan målrettes samfundets primære udfordring på etisk forsvarlig vis. Heldigvis er der masser af økonomer, der er specialiseret i netop disse spørgsmål. Nu skal vi blot blive bedre til at invitere dem indenfor i kontrolrummet. ■

 

Konklusionen bliver, ifølge den klassiske tilgang, at verdens regeringer har brug for at producere olie for at kunne gennemføre den grønne omstilling. Det er et eksempel på, hvordan brilleglassene kan vende verden om på hovedet
_______

Apropos denne artikel:

Liselotte Odgaard i RÆSONs nye trykte nummer: Bliver Indien det nye Kina? Nok ikke lige foreløbig

Bertel Heurlin: Kina opruster. Fører det til krig?

David Rischel i RÆSONs nye trykte nummer: Klimakrisen er også en teknologikrise

Kenneth Øhlenschlæger Buhl: Det juridiske grundlag for at stoppe dansk våbeneksport til Israel er svagt

Klaus Krogsbæk: Krig og fred er hinandens forudsætninger, og freden er altid konfliktfyldt

Malthe Munkøe i RÆSONs nye trykte magasin: Den udsatte verden, vi lever i, stiller nye og udfordrende krav til vores politikere og erhvervsledere