
Alexander Taaning Grundholm: I Rusland ligger magten ikke i et politisk embede. Den ligger hos Putin som person – uanset hvilken post han bestrider
17.02.2020
.Putins forfatningsændringer, der blandt andet indebærer et svækket præsidentembede og et styrket parlament, virker på overfladen som et skridt på vejen mod demokrati i Rusland. Men skinnet bedrager. For den præsident, som Putin gerne vil svække, er ikke ham selv, men hans efterfølger.
Analyse af Alexander Taaning Grundholm, ph.d.-studerende, AU
I nu to årtier har russisk politik været synonymt med landets præsident, Vladimir Putin. Ruslands ”stærke mand” har styret landet med en hård, men effektiv, hånd. Nationalt har han været populær blandt store dele af befolkningen, og internationalt har han været berygtet for sine forsøg på at højne Ruslands indflydelse og byde Vesten trods. Det er således svært at forestille sig et Rusland uden Putin ved roret.
Den 20. januar offentliggjorde Putin et forslag til omfattende ændringer af den russiske forfatning. De 11 ændringer vil blandt andet indskrænke den russiske præsidents magt til fordel for et styrket parlament og tildele det hidtil blot rådgivende ”statsråd” en ny og langt mere indflydelsesrig rolle i russisk politik. Selvom intet er formelt vedtaget endnu, peger alt i retning af, at Putin får det, som han vil have det. Men hvad kommer det til at betyde for den politiske udvikling i Rusland?
Putins lederskab og Ruslands demokratiske facade
Timingen for Putins foreslåede ændringer er påfaldende og siger meget om, hvad han ønsker at opnå med dem. Han blev i 2018 genvalgt som præsident og er derfor i gang med sin anden valgperiode i træk. Ifølge den russiske forfatning må en præsident maksimalt sidde to på hinanden følgende valgperioder, hvorfor Putin ikke har mulighed for at søge genvalg, når hans nuværende valgperiode udløber i 2024. Eller rettere: Det kan han ikke uden åbenlyst at forbryde sig mod den russiske forfatning – og det er der meget, der tyder på, at han helst vil undgå.
Det er ikke, fordi den russiske forfatning i sig selv udgør en effektiv begrænsning af Putins magt. Selvom de fleste diktaturer har forfatninger, der ligner demokratiske landes forfatninger til forveksling, er de ikke på samme måde bindende for magthaverne. Det er især tilfældet i et diktatur som det russiske. Modsat mange diktaturer, hvor en gruppe af eliter deler magten imellem sig, ligger magten i Rusland hos Putin alene.
Selvom Putin flittigt minder befolkningen om, at det er ham, der styrer Rusland, så gør han også meget ud af at italesætte Rusland som et demokrati, om end han kalder landet et ”vejledt demokrati” (altså: under Putins vejledning)
_______
Siden Putin kom til magten i 2000, har han systematisk arbejdet for at monopolisere centrale politiske og økonomiske ressourcer, og han har skånselsløst elimineret potentielle rivaler, der kunne true hans greb om magten. Putins magtudøvelse er således ikke begrænset af andre politiske eliter, og der er derfor næppe nogen, der ville kunne stille ham til ansvar for at blæse på forfatningens forskrifter og stille op til endnu en valgperiode – eller endda gå hele vejen og erklære sig selv ”præsident på livstid” – hvis det var hans ønske. Men det synes ikke at være tilfældet.
Meget tyder på, at sidstnævnte hænger sammen med hans ambition om at fremstille Rusland i et demokratisk lys. Selvom Putin flittigt minder befolkningen om, at det er ham, der styrer Rusland, så gør han også meget ud af at italesætte Rusland som et demokrati, om end han kalder landet et ”vejledt demokrati” (altså: under Putins vejledning).
Denne demokratiske facade er vigtig for Putins legitimitet som leder, både nationalt og internationalt. Nationalt giver det befolkningen et indtryk af, at de – til trods for at der ikke eksisterer nogle reelle politiske alternativer til Putin – har politisk medindflydelse, og internationalt hjælper det med at affeje kritik af Ruslands interne forhold fra eksempelvis USA og EU. Men for at kunne opretholde denne facade er Putin nødt til at undgå at forbryde sig alt for åbenlyst mod demokratiske grundprincipper, herunder forfatningens bestemmelser om, hvor mange perioder en præsident kan sidde i træk.
Putins bestræbelser på at undgå åbenlyse brud på forfatningen kom tydeligt til udtryk i 2008, hvor Putin første gang stod over for ikke at kunne genopstille ved præsidentvalget. For at undgå et forfatningsbrud lod Putin sin loyale løjtnant, Dmitrij Medvedev, overtage præsidentembedet en enkelt valgperiode, hvorefter Medvedev troligt trak sig, så Putin kunne stille op som præsident igen i 2012.
I mellemtiden havde Medvedev desuden gjort Putin den tjeneste, at han havde forlænget præsidentens valgperiode fra fire til seks år (gældende fra valget i 2012), hvorfor Putin denne gang kunne sidde tolv i stedet for otte år, før forfatningens begrænsninger igen skulle adresseres. De aktuelle forfatningsændringer tyder på, at Putin planlægger en anden model i 2024. Et gennemgående tema i de foreslåede forfatningsændringer er en svækkelse af præsidentens magt, hvilket vidner om, at Putin forbereder sig på en tid, hvor det er en anden end ham selv, der skal bestride præsidentembedet.
Russisk politik er kendetegnet af en høj grad af ”afinstitutionalisering”. Det betyder, at en stor del af politiske aktørers indflydelse stammer fra deres egen personlige magt og netværk og ikke fra det politiske embede, som de på papiret bestrider
_______
I Rusland stammer magten fra manden, ikke embedet
Meget tyder derfor på, at Putin ikke fortsætter som Ruslands præsident efter 2024. Men meget tyder også på, at han planlægger at fortsætte som landets reelle leder.
Russisk politik er kendetegnet af en høj grad af ”afinstitutionalisering”. Det betyder, at en stor del af politiske aktørers indflydelse stammer fra deres egen personlige magt og netværk og ikke fra det politiske embede, som de på papiret bestrider. I Rusland er det således ikke usædvanligt, at en vicestabschef har større politisk indflydelse end stabschefen. Kombineret med den store personlige magt, Putin har ophobet gennem årene, taler denne afinstitutionalisering således for, at Putin vil kunne tage magten med sig fra præsidentembedet over i et nyt politisk embede i 2024.
Dette har vi allerede ved en tidligere lejlighed set Putin gøre med succes. I de fire år, hvor Medvedev varetog præsidentembedet, sørgede Putin for selv at blive udnævnt til premierminister. Og selvom premierministeren formelt set er underordnet præsidenten – der sågar kan fyre premierministeren under den nuværende forfatning – forblev Putin i praksis den reelle leder af Rusland i perioden. At denne indflydelse skyldtes Putins personlige magt og ikke premierministerembedet, understreges yderligere af, at Putin, da han genindtog præsidentembedet i 2012, overlod premierministerembedet til Medvedev, der aldrig kom tæt på at have den samme indflydelse i rollen, som Putin havde haft.
At magten i høj grad stammer fra manden snarere end embedet er naturligvis ikke ensbetydende med, at embedet er ligegyldigt. Politiske embeder giver adgang til både politiske og økonomiske ressourcer, og højerestående embeder giver typisk adgang til flere ressourcer. Derudover betyder Putins interesse i at opretholde en demokratisk facade, at det er nødvendigt for ham at regere fra et embede, hvis formelle indflydelse svarer bare nogenlunde til hans reelle indflydelse.
Hvad bliver Putins nye job?
Præcis hvilket embede, Putin ser sig selv i efter 2024, er endnu uvist, men især to muligheder fremstår særligt oplagte. Ud over at svække præsidentembedet – hvilket naturligt styrker andre fremtrædende politiske embeder i Rusland – indeholder de foreslåede forfatningsændringer en række tiltag, der har til formål at styrke to organer: 1) det russiske parlament og 2) det russiske statsråd. Det tyder derfor på, at Putin planlægger en fremtrædende rolle til sig selv i et af de to organer.
Putin har næppe planer om at indtage en rolle som menig parlamentariker. Men et styrket parlament leder naturligt til en styrket premierminister, særligt fordi Putins forfatningsændringer indebærer, at premierministeren fremover vil blive udpeget af parlamentet frem for af præsidenten, samtidig med at præsidenten ikke kan afskedige premierministeren. Som premierminister ville Putin sidde sikkert i embedet, uanset hvem der efterfølger ham som præsident, såfremt han kan fastholde sin kontrol over parlamentet – og den er der intet, der tyder på, at han står til at miste.
Dette embede, som han har bestredet to gange tidligere (både fra 2008-2012 og før det fra 1999-2000), fremstår således efter forfatningsændringerne som en attraktiv mulighed for Putin. Som premierminister burde han være i stand til at bevare sit politiske overherredømme uden at frygte at blive afsat af sin efterfølger i præsidentembedet.
Som formand for det styrkede statsråd ville Putin muligvis få mindre direkte politisk indflydelse end i rollen som premierminister; men selvom hans indflydelse ville have en mere indirekte karakter, ville den ikke nødvendigvis være mindre i praksis
_______
En anden mulighed er en rolle som formand for statsrådet, der efter forfatningsændringerne står til at blive forstærket anseeligt. I sin nuværende udformning har rådet udelukkende en rådgivende funktion, og det er oprettet ved et præsidentielt dekret, hvorfor det også kan nedlægges af præsidenten. Med forfatningsændringerne vil sidstnævnte blive ændret, idet statsrådets eksistens nu vil være forfatningssikret, hvilket mindsker præsidentens magt over rådet markant. Hvad statsrådets præcise funktion og beføjelser kommer til at være efter forfatningsændringerne, er endnu uvist, men det vil komme til at indtage en væsentligt mere indflydelsesrig rolle.
Som formand for det styrkede statsråd ville Putin muligvis få mindre direkte politisk indflydelse end i rollen som premierminister; men selvom hans indflydelse ville have en mere indirekte karakter, ville den ikke nødvendigvis være mindre i praksis. I dette embede kunne Putin således i højere grad tænkes at komme til at lede landet bag kulisserne i stedet for i midten af det politiske rampelys, som han har gjort indtil nu. Denne slags arrangementer, hvor en mangeårig diktator træder tilbage fra den politiske toppost, men fortsætter med at være den, der trækker i de politiske tråde, har der været adskillige eksempler på i tidens løb.
Hvilken af disse to roller – hvis ikke en helt tredje – Putin foretrækker, kan vi kun gisne om. Uanset hvad peger alt dog i retning af, at Putin agter at fortsætte som Ruslands politiske styrmand efter 2024.
Et mere demokratisk Rusland efter Putin?
Når Putin forlader præsidentembedet i 2024, vil han være 71 år gammel. Og selvom han meget vel kan have helbred til at fortsætte adskillige år endnu, så ændrer det ikke ved, at han en dag vil være for gammel til at kunne fortsætte sit politiske virke. Hvor efterlader det Rusland?
Mange ting kan naturligvis nå at ændre sig, inden Putin forlader den politiske scene, men såfremt den russiske forfatning består i den form, som Putin lægger op til i sit ændringsforslag, kan disse ændringer på længere sigt måske være med til at skubbe Rusland i en mere demokratisk retning. For selv hvis Putins intention med ændringerne er at fastholde de nuværende magtstrukturer i Rusland – og dermed også den udemokratiske status quo – så kan disse ændringer potentielt have gunstige effekter i det magtvakuum, som Putin med stor sandsynlighed kommer til at efterlade sig.
Forskning i forfatningers betydning for demokratisk udvikling peger i retning af, at forfatninger, der tilgodeser den lovgivende magt på bekostning af den udøvende magt, kan være fremmende for den demokratiske udvikling i et land. Eftersom Putins ændringer vil trække den russiske forfatning i denne retning, giver det anledning til en meget forsigtig optimisme i forhold til Ruslands mulighed for at blive mere demokratisk på længere sigt. Intet tyder dog på, at dette kommer til at ske, så længe det er Putin, der trækker i trådene – ligegyldigt hvilket formelt embede han måtte gøre det fra. ■
Intet tyder dog på, at [en demokratisering i Rusland] kommer til at ske, så længe det er Putin, der trækker i trådene – ligegyldigt hvilket formelt embede han måtte gøre det fra
_______
Alexander Taaning Grundholm (f. 1993) er ph.d.-studerende ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Hans ph.d.-projekt omhandler, hvordan diktatorer holder sig ved magten, og hvordan de forsøger at balancere forskellige typer af trusler mod deres styre. Foruden sin forskning i diktaturer beskæftiger han sig med demokrati og demokratiseringsprocesser, statskapacitet og politiske institutioner samt økonomisk udvikling. ILLUSTRATION: Putin til konference om konflikten i Libyen i Berlin, 19. januar 2020 [foto: Ruslands præsidentkontor/kremlin.ru]