
Peter Viggo Jakobsen i RÆSONs efterårsnummer: Hvordan bliver Danmark valgt til FN’s Sikkerhedsråd i 2025-26?
19.10.2020
.Det handler om prestige, indflydelse og selvværd, når Danmark forsøger at blive valgt til FN’s Sikkerhedsråd. Og chancerne for succes er gode.
Denne artikel indgår i RÆSONs trykte efterårsnummer, som d. 15. oktober ramte postkasser og butikker landet over. Det trykte nummer har titlen: “Er Europa Alene?”
Af Peter Viggo Jakobsen
FN er den eneste internationale organisation, som har alle verdens stater som medlemmer. Den er omdrejningspunktet for den regelbaserede verdensorden, der er kommet under pres i de senere år som følge af den voksende stormagtsrivalisering. FN spillede en central rolle i at forhindre Den Kolde Krig i at blive varm og vil få en tilsvarende rolle, i takt med at rivaliseringen mellem Kina og USA tager til.
Danmark kandiderer til en plads som ikkepermanent medlem af FN’s Sikkerhedsråd for perioden 2025-26, og valgkampagnen blev officielt skudt i gang under FN’s 75. Generalforsamling, der startede i september 2020.
Sikkerhedsrådet er det mest magtfulde multilaterale organ i verden. Det har ansvar for at opretholde international fred og sikkerhed og er derfor udstyret med beføjelser til at iværksætte økonomiske sanktioner og militære operationer. Økonomiske sanktioner indført af Sikkerhedsrådet bidrog til Libyens beslutning om at opgive sine masseødelæggelsesprogrammer i 2003, og det var et mandat fra Sikkerhedsrådet, der banede vejen for den USA-ledede koalition, der bragte Iraks besættelse af Kuwait til ophør i 1991. Omvendt har uenighed i Sikkerhedsrådet gjort det umuligt at få standset krigen i Syrien. På godt og ondt spiller Sikkerhedsrådet således en afgørende rolle for, hvordan verdens kriser og væbnede konflikter håndteres.
Sikkerhedsrådet har 15 medlemmer, hvoraf fem er permanente: Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA. Der er rift om de resterende ti pladser, som alle de øvrige 188 FN-medlemmer kan søge valg til for to år ad gangen. Danmark har siddet i Sikkerhedsrådet fire gange før: 1953-54, 1967-68, 1985-86 og 2005-06. Som andre lande er Danmark drevet af tre ting i sin bestræbelse på at blive valgt ind: indflydelse, prestige og selvværd. Selvom de fem permanente medlemmer (P-5) i kraft af deres vetoret har mest at skulle have sagt, giver en midlertidig plads i rådet stor mulighed for at fremme egne interesser og værdier.
Et midlertidigt medlem kan både sætte mærkesager på den internationale dagsorden og påvirke de permanente medlemmer direkte, da de har behov for de ikkepermanente medlemmers stemmer for at få resolutioner vedtaget
_______
Et midlertidigt medlem kan både sætte mærkesager på den internationale dagsorden og påvirke de permanente medlemmer direkte, da de har behov for de ikkepermanente medlemmers stemmer for at få resolutioner vedtaget. Det kræver nemlig både P-5-accept og et flertal på ni stemmer at få en resolution igennem. For Danmarks vedkommende giver en plads også større mulighed for at påvirke EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik, da EU-landene i vidt omfang koordinerer deres politik og stemmer ens i FN’s organer.
Danmark har tidligere udnyttet sit medlemskab til at gøre en forskel på den internationale scene. I 1967 bidrog succesrig dansk mægling til at afslutte Seksdageskrigen mellem Israel og Egypten, Jordan, Syrien og Irak. I 2005-06 spillede Danmark en central rolle i oprettelsen af FN’s Fredsopbygningskommission. Og i samme periode foreslog Danmark også oprettelsen af en ombudspersonsinstitution med tilknytning til FN’s sanktionsregime. Denne ide blev til virkelighed i 2009 efter en langvarig diplomatisk indsats i samarbejde med ligesindede lande.
Danmark har høstet stor international anerkendelse for disse indsatser, og ønsket om anerkendelse og prestige er en central drivkraft bag staters ønske om at få sæde i rådet. Staterne selv lægger i deres valgkampagner ikke skjul på, at de ser en plads i rådet som udtryk for international anerkendelse og blåstempling af deres land. Selv i situationer, hvor der ikke er flere kandidater end ledige sæder (dvs. kampvalg), går staterne af samme grund meget op i, hvem der får flest stemmer.
At det også handler om prestige for Danmarks vedkommende, lagde tidligere FN-ambassadør Bent Haakonsen ikke skjul på i en kronik i Politiken efter Danmarks valg til rådet i 2004: ”Danmark er kendt for at optræde som et velforberedt land med stor troværdighed og for at yde en konstruktiv og realitetsbetonet indsats i FN-arbejdet. I de kommende to år får Danmark en enestående chance for at cementere og udbygge dette billede af Danmark i det internationale samfund”.
Mens valg til Sikkerhedsrådet fejres og skaber national stolthed, tages nederlag tungt. Det blev betragtet som nationale katastrofer i de udenrigspolitiske eliter, da det mislykkedes Sverige (1992), Australien (1996) og Finland (2012) at blive valgt ind, og to nederlag i træk (2010 og 2020) har givet anledning til betydelig selvransagelse i Canada. Nederlagene harmonerede ikke med disse landes opfattelse af sig selv som traditionelle FN-støtter og rollemodeller på det fredsbevarende og humanitære område. Et valgnederlag i 2024 ville også passe dårligt med Danmarks selvforståelse som en internationalt respekteret brobygger og rollemodel på områder som grøn omstilling, ligestilling, menneskerettigheder, samtænkning og udviklingsbistand.
Formålet med denne artikel er at beskrive Danmarks planlagte vej ind i Sikkerhedsrådet i 2025-26 og pege på, hvad Danmark kan gøre for at øge chancen for at komme ind. Lad det være sagt med det samme: Chancerne er gode, fordi der er i skrivende stund er udsigt til fredsvalg – det er kun Danmark og Grækenland, der kandiderer til de to ledige pladser i den vestlige valggruppe. Det kan dog ændre sig, da andre kandidater kan melde sig på banen helt frem til 2024. Det gør det relevant at undersøge risikoen for kampvalg, hvad Danmark selv kan gøre for at forhindre sådan et, og endelig, hvad Danmark skal gøre for at føre en optimal kampagne.
De ti midlertidige pladser i Sikkerhedsrådet fordeles mellem fire regionale grupper af medlemslande for at sikre en ligelig geografisk repræsentation
_______
For at besvare disse spørgsmål tager artiklen udgangspunkt i de erfaringer, som Danmark og andre lande i samme valggruppe har gjort under tidligere kampagner og perioder i rådet. Artiklen bruger således en erfaringsopsamling som afsæt for konkrete anbefalinger til, hvad Danmark skal gøre for at føre en optimal valgkampagne.
Artiklen har fire dele. Den første forklarer, hvordan valget foregår. Del to forklarer, hvorfor Danmark sandsynligvis undgår kampvalg. Tredje del præsenterer otte anbefalinger udledt fra tidligere kampvalg, som Danmark bør designe sin kampagne efter. Og den fjerde og sidste del vurderer, om Danmark kan leve op til disse anbefalinger. Konklusionen er, at Danmark bør kunne gøre som anbefalet. Gør Danmark det, ligger vejen til den femte periode i rådet åben.
Hvordan foregår valg til Sikkerhedsrådet?
De ti midlertidige pladser i Sikkerhedsrådet fordeles mellem fire regionale grupper af medlemslande for at sikre en ligelig geografisk repræsentation. Afrika og Asien har fem pladser, som de fordeler med tre til Afrika og to til Asien. Siden 1968 har de to regioner på skift stillet et af deres sæder til rådighed for et arabisk land, så der kontinuerligt er arabisk repræsentation i rådet.
Latinamerika og Caribien har to sæder, Østeuropa ét, og Vesteuropa og andre (WEOG) (Australien, Canada, Israel, New Zealand, USA og Tyrkiet) to. Danmark konkurrerer altså om de to pladser, som sidstnævnte gruppe besætter på skift. Gruppen tæller i alt 29 lande, hvoraf Frankrig, Storbritannien og USA har permanent medlemskab.
Der er altså 26 kandidater til de to pladser, og det er op til gruppen selv at bestemme, hvordan de fordeles. Et land kan dog kun sidde i én valgperiode ad gangen, hvorefter pladsen skal overlades til et andet medlem. Derudover kræver det mindst to tredjedele af de afgivne stemmer i FN’s Generalforsamling at blive valgt. Valg kræver dermed 129 stemmer, hvis alle medlemslande er stemmeberettigede og til stede ved valghandlingen.
Da hvert land har en stemme per sæde, der er på valg, vil det altså sige, at der kan stemmes på to kandidater til WEOG, da gruppen har to pladser. Afstemningen er hemmelig, og i tilfælde af kampvalg stemmer man, indtil to kandidater har opnået det fornødne antal stemmer
_______
Da hvert land har en stemme per sæde, der er på valg, vil det altså sige, at der kan stemmes på to kandidater til WEOG, da gruppen har to pladser. Afstemningen er hemmelig, og i tilfælde af kampvalg stemmer man, indtil to kandidater har opnået det fornødne antal stemmer. I særlige tilfælde kan kandidater, der ikke opnår de fornødne stemmer, vælge at dele den toårige plads mellem sig.
Det gjorde Holland og Italien i 2017-18, da de kæmpede om den plads, der var tilbage, efter at Sverige havde opnået stemmer nok til at blive valgt i første runde (se Tabel 1). Da ingen af de to lande efter fem valgrunder havde opnået det nødvendige antal stemmer, besluttede de altså at dele pladsen, hvilket efterfølgende blev godkendt med et stort flertal i Generalforsamlingen.
Lille risiko for kampvalg
Mens andre regionale grupper bruger formelle rotationsordninger for at undgå kampvalg, er det ikke tilfældet i WEOG. Alligevel søger landene at undgå kampvalg, fordi de er dyre, uforudsigelige – og pinlige at tabe. Australien brugte fx 25 mio. australske dollars (cirka 150 mio. kr. i 2012-priser) på sin succesrige kampagne forud for kampvalget i 2012. Sverige og Norge brugte henholdsvis 20,4 mio. kr. og 17,7. mio. kr. på at blive valgt i 2016 og 2020. Valgkampagnerne løber op, da de kræver oprettelse af en dedikeret kampagnestab, etablering af database for at kunne styre kampagnen, stor rejseaktivitet for at opnå stemmeaftaler, kampagnematerialer, kulturelle arrangementer m.v.
For at øge chancerne for at undgå kampvalg indgår Danmark i en rotationsordning med de øvrige nordiske lande, Finland, Island, Norge, Sverige. Den betyder, at de nordiske lande kandiderer på skift og støtter hinandens kandidaturer. Målet med denne ordning er at opnå nordisk repræsentation i rådet hver fjerde år, og den indebærer derfor, at Danmark kandiderer hvert 20. år. Benelux-landene (Belgien, Holland og Luxembourg) og CANZ-landene (Australien, Canada og New Zealand) har lignende ordninger om at støtte hinandens kandidaturer og undgå direkte konkurrence.
Disse ordninger respekteres dog ikke af gruppens øvrige medlemmer. I 2012 mislykkedes et forsøg på at lave en rotationsordning i WEOG, fordi store lande som Tyskland og Italien ifølge denne ville sidde i rådet hyppigere end de mindre. Derfor kan kampvalg i 2024 ikke udelukkes. I perioden 1990-2020 har der været 11 kampvalg (se Tabel 1).
Et nærmere kig på Tabel 1 giver dog grund til at tro, at det ikke vil ske i 2024 – af tre grunde. Det er for det første usædvanligt, at tre EU-medlemslande melder sig på banen. Det er kun sket én gang siden 1990 – nemlig i 2016, hvor Holland, Italien og Sverige som nævnt kæmpede om de to sæder. En sådan kamp svækker EU’s interne sammenhold og bestræbelse på at styrke den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Italien fik ikke just ros for at kaste sig ind i en valgkamp, hvor der i forvejen var to EU-kandidater på banen, og italienernes delvise nederlag kan måske afskrække andre EU-lande fra at udløse kampvalg mellem tre EU lande fremover. Testen kommer i 2026. Hvis Tyskland venter til 2028 i stedet for at søge valg hvert ottende år, som det har gjort siden 1986, vil det være udtryk for hensyntagen til sammenholdet i EU.
For det andet er der den uskrevne regel i FN’s Generalforsamling, at man skiftes til at fylde pladserne og venter en ’rimelig’ periode, inden man søger valg på ny. Definitionen af ’rimelig’ varierer, alt efter om man er en regional stormagt som Tyskland, der som nævnt venter otte år, eller en småstat som de nordiske, der venter 20 år. Italien forbrød sig klart mod denne regel i 2000, da det søgte valg til rådet efter blot fire års ventetid.
Denne utålmodighed fremhæves som en årsag til, at Italien tabte til Norge og Irland, der havde ventet henholdsvis 20 og 18 år. Den irske kampagne fremhævede således det urimelige i, at store lande masede sig ind foran de små, og mindede om, at Irland i 1994 havde trukket sig for at give Italien og Tyskland mulighed for at komme i rådet uden kampvalg. Det samme gælder for Tyrkiets nederlag til New Zealand og Spanien i 2014, blot fire år efter at tyrkerne sidst havde siddet i rådet. Denne norm taler til fordel for fredsvalg i 2024, fordi Danmark og Grækenland begge har ventet 20 år med at søge valg.
Kandidater, der melder sig sent og udløser kampvalg, taber ofte. Det sent anmeldte kandidatur fremhæves af canadiske analytikere som en af grundene til, at Canada tabte i 2020
_______
For det tredje er det ikke sandsynligt, at lande, der har tabt for nylig, vil prøve lykken allerede i 2024. Som det fremgår af Tabel 1, er der en tendens til, at tabere hurtigt prøver igen. Sverige søgte med succes valg i 1996 efter at have tabt i 1992, og Tyrkiet vandt i 2008 efter at have trukket sig i 2000. Men Holland og Italien, som måtte dele et sæde i 2017-18, har begge annonceret nye kandidaturer i 2032.
Det er også svært at forestille sig, at taberne af valgkampene i 2014, 2018 og 2020 – Canada, Israel og Tyrkiet – vil forsøge sig igen i 2024 mod to EU-lande, der begge har ventet tålmodigt i 20 år med at søge valg. Efter to nederlag i træk, som canadierne selv anser for pinlige, må risikoen for at tabe en gang til virke meget afskrækkende. Ikke mindst fordi der er tale om to EU-medlemmer med opbakning fra de øvrige EU-lande, som har ventet længe og anmeldt deres kandidaturer i meget god tid.
Kandidater, der melder sig sent og udløser kampvalg, taber ofte. Det sent anmeldte kandidatur fremhæves af canadiske analytikere som en af grundene til, at Canada tabte i 2020 – og nederlaget betyder som sagt, at Canada næppe forsøger sig igen allerede i 2024. Det kan dog ikke udelukkes, da Canada vil have fordel af ikke at repræsentere EU og til den tid have ventet siden 1998.
Australien udnyttede irritation over EU-overrepræsentation og nederlaget i 1996 til sin fordel, da landet blev valgt ind i 2012 på bekostning af Finland, hvis FN-profil på mange måder minder om Danmarks. Canada var dog ikke i stand til at udnytte disse fordele i sin kamp med Irland og Norge i 2020.
I WEOG-gruppen er Israel og Tyrkiet begge handicappede af dårligt internationalt omdømme, som vil gøre det svært for dem at opnå de krævede 128 stemmer. Israel er i modvind i store dele af verden pga. konflikten med palæstinenserne. De gentagne udvidelser af de israelske bosættelser i de palæstinensiske områder og afvisningen af at respektere en lang række FN-resolutioner vil gøre det svært for israelerne at vinde et kampvalg, hvilket nederlaget i 2018 tydeligt demonstrerede. Støtte til Israel har kostet stemmer for flere kandidater gennem årene og ses som en af årsagerne til Canadas nederlag i 2020.
Men ud over en svagere international position har den tyrkiske præsident lidt en række valgnederlag på det seneste, og et nederlag i en FN-afstemning til ærkerivalen Grækenland er det sidste, Erdogan har brug for
_______
Tyrkiet har været på kollisionskurs med EU, NATO og mange af landene i den arabiske verden i de sidste ti år. Denne situation står i skarp kontrast til det gode internationale omdømme, som Tyrkiet nød godt af, da det i 2008 opnåede hele 151 stemmer i første valgrunde. Dengang blev Tyrkiet anset som en international rollemodel og som en brobygger mellem Vesten og de muslimske lande.
Men ud over en svagere international position har den tyrkiske præsident lidt en række valgnederlag på det seneste, og et nederlag i en FN-afstemning til ærkerivalen Grækenland er det sidste, Erdogan har brug for. Desuden har Tyrkiet ligesom Canada dårlige erfaringer med at udløse kampvalg med sent anmeldte kandidaturer.
Da Tyrkiet tabte i 2014, havde det meldt sit kandidatur blot tre år forinden, hvilket er kortere end de fire år, som Tyskland venter mellem hvert kandidatur. Og endelig indgik Tyrkiet og Grækenland i 1998 en aftale om ikke at konkurrere mod hinanden og modarbejde hinandens kandidaturer. Det taler for, at Tyrkiet ikke melder sig på banen i 2024.
Otte anbefalinger til Danmarks valgkampagne
Selvom risikoen for kampvalg er lille, vil det være dumt at tage en valgsejr for givet. Andre lande kan som nævnt melde sig helt frem til 2024, og en dårlig kampagne vil øge risikoen for, at det sker. Samtidig vil en aktiv og velgennemført valgkampagne ikke bare tjene til at afskrække potentielle kandidater, men også øge sandsynligheden for, at Danmark får flest stemmer og prestige i 2024.
Ud over prestige vil et højt stemmetal også have en afskrækkende effekt på andre kandidater i fremtidige valg, ikke bare til Sikkerhedsrådet, men også til de andre FN-organer, som Danmark søger valg til, såsom Fredsopbygningskommissionen eller Menneskerettighedsrådet. Sidst og vigtigst vil en velgennemført kampagne hjælpe Danmark til et maksimalt politisk udnytte af den toårige periode i rådet.
Det klogeste, Danmark kan gøre, er derfor at designe sin valgkampagne, som om der var kampvalg, og gøre brug af de erfaringer, som andre lande har draget af kampvalgene siden 1996. Disse erfaringer kan man udlede følgende otte anbefalinger af:
1) Gør det helhjertet. Det øger troværdigheden, når en kampagne er højt prioriteret og nyder bred politisk og folkelig opbakning. Det signaleres bedst ved at involvere regeringslederen (og kongehuset) i kampagnen og ikke overlade den til fagministre og diplomater. Norge og Sverige har benyttet denne metode med succes, og det har svækket andre landes kandidaturer, når regeringsledere ikke har engageret sig eller først er kommet på banen sent i en kampagne. Danmark gjorde det samme som Norge og Sverige i sin seneste kampagne op til valget i 2004, hvor statsminister Anders Fogh Rasmussen og kronprins Frederik begge deltog.
2) Kommunikér få hovedtemaer klart og kontinuerligt. Kampagnen skal bygges op omkring få temaer, som skal kommunikeres klart og kontinuerligt og give kampagnen en tydelig profil. Norge havde i sin 2020-kampagne en klar fortælling, et letforståeligt slagord – Consistent Partner Common Future – og overskrifter, som var velegnede til små trykte brochurer, Twitter og andre sociale medier: ”Consistent partner of the UN”, ”small country, independent voice”, ”unique mediation experience”, ”ambition to make a difference for our common future”, ”more transparency and accountability in #UNSC”.
Danmark brugte samme tilgang i sin kampagne for at komme i FN’s Menneskerettighedsråd i 2018. Kampagnen var bygget op omkring sloganet Dignity, Dialogue and Development og fem menneskerettighedsprioriteter: 1) kvinder og ligestilling, 2) retssikkerhed, 3) religions- og trosfrihed, 4) tortur og 5) oprindelige folks rettigheder.
Dette slogan og de fem prioriteter fremgik imidlertid ikke af de 24 løfter, som Danmark afgav i FN’s Generalforsamling tre måneder før valget (FN-dokument A/73/130, 10 juli 2018). Den manglende sammenhæng mellem kampagnen og den endelige præsentation af det danske kandidatur skabte uklarhed om, hvad Danmark ville og prioriterede.
ILLUSTRATION: Den norske udenrigsminister Ine Marie Eriksen Søreide (Høyre) og kronprins Haakon [FOTO: Twitter]
3) Vælg kampagnetemaer med udgangspunkt i eksisterende politik. Det øger troværdigheden at tage afsæt i de FN-indsatser og den udenrigspolitik, som kandidatlandet i forvejen er kendt for. Det virker derimod utroværdigt at øge antallet af fredsbevarende soldater eller udviklingsbistanden, fordi der er valg til Sikkerhedsrådet. Sådanne letgennemskuelige forsøg på at skaffe stemmer har givet bagslag for flere kandidater, herunder Canada og Finland.
Irland, Norge og Sverige har derimod med succes bygget deres kampagner på områder, hvor de har støttet FN kontinuerligt gennem mange år. At Norge valgte Consistent Partner som sit valgslogan i 2020, er udtryk for denne logik. Kontinuerlig sammenhæng mellem ord og handling er lig med troværdighed.
4) Kombinér de generelle temaer med skræddersyede budskaber. Generelle hovedtemaer, der signalerer, hvorfor en kandidat vil være god for FN og verden, skal suppleres med skræddersyede tiltag, som viser, hvad kandidaten vil gøre for at fremme de enkelte landes interesser. Interesser og prioriteter varierer fra region til region og fra land til land, hvorfor kampagnen skal tilpasses lokale behov og ønsker.
De afrikanske lande har fx 55 stemmer, hvilket gør kampagner målrettet de afrikanske regionale organisationer og lande væsentlige for succes. Alle medlemslande skal kontaktes direkte med henblik på at opnå deres stemmer. Stemmebytning og noget-for-noget-aftaler spiller en afgørende rolle i valgkampagner til FN-organerne.
5) Få genbekræftet stemmeaftaler på skrift på flere niveauer flere gange. Kandidater kan ikke regne med, at alle stater stemmer, som de har lovet. Der er ofte stor forskel på lovede og faktiske stemmer – og fordi afstemningerne er hemmelige, er det umuligt at kontrollere, om stater stemmer, som de har lovet. En tommelfingerregel regner med et tab på 10 pct. af de skriftlige stemmeaftaler, der er opnået forud for valget, og et tab på 20 pct. af de mundtlige aftaler.
Endelig er det vigtigt i forbindelse med kampvalg at lave aftaler om stemmer, der rækker ud over første runde, i tilfælde af at man ikke opnår de nødvendige stemmer der
_______
Derfor er det afgørende at opnå tilsagn om flere stemmer, end der er behov for, og at gøre det vanskeligt for lande at snyde. Erfaringerne fra tidligere valg viser, at risikoen for at blive snydt falder, hvis man gør tre ting: (1) får stemmeaftaler på skrift, (2) indgår dem med både regeringsrepræsentanter i hovedstæderne og med FN-ambassadørerne i New York og (3) får indgåede aftaler genbekræftet flere gange på alle niveauer helt frem til afstemningen.
Endelig er det vigtigt i forbindelse med kampvalg at lave aftaler om stemmer, der rækker ud over første runde, i tilfælde af at man ikke opnår de nødvendige stemmer der. Lande uden stemmeaftaler i efterfølgende runder taber ofte.
6) Styr kampagnen centralt med en fuldtidsstab. Central styring er nødvendig for at sikre, at alle diplomatiske repræsentationer og regeringsrepræsentanter systematisk fremmer kampagnen som et led i deres løbende kontakt med repræsentanter fra andre lande. Det har FN-missionens ansatte i New York ikke ressourcer til at løfte. Deres primære opgave er at føre kampagne i New York og skabe gode relationer til de øvrige landes FN-ambassadører.
En velorganiseret kampagne kræver en kampagnestab i hovedstaden med ansvar for at skabe overblik over, hvad hvert enkelt land ønsker og kan tilbydes til gengæld for deres stemme. Staben skal bl.a. holde øje med, hvor mange stemmeaftaler der er indgået, og at de bliver genbekræftet. Derudover skal den også monitorere konkurrenternes kampagner og sørge for at tilpasse egne budskaber, så de tager sig bedst ud i forhold til konkurrenterne og de sager, som dukker op i løbet af kampagnen. Det er blevet normen at lave databaser for at løfte disse opgaver, og det gjorde Danmark også selv i forbindelse med sin seneste kampagne i 2000-04.
7) Skab gode relationer til de andre FN-ambassadører i New York. Gode personlige relationer til de andre landes FN-repræsentanter er vigtige. Dels stemmer nogle ambassadører uden instruktion fra hovedstæderne, og dels er afstemningerne hemmelige. Det betyder, at ambassadørerne kan stemme, som de vil, og at personlige relationer kan gøre en forskel.
Dårlig kemi mellem den australske ambassadør og mange af de øvrige ambassadører ses fx som en af grundene til Australiens overraskende nederlag i 1996. På samme måde angives Italiens udskiftning af en meget velrespekteret ambassadør under den igangværende valgkamp som en årsag til Italiens nederlag i 2000. Det er derfor vigtigt at have en respekteret FN-ambassadør til stede under hele valgkampagnen. Det havde Danmark i skikkelse af Ellen Margrethe Løj under sin forrige kampagne.
8) Adskil kampagnen positivt fra modstandernes. Det er vigtigt at adskille sig positivt fra modkandidater, fremhæve styrkepositioner og nedtone de forhold, som kan koste stemmer. I tidligere kampagner har stemmemagneter været fx: status som småstat (under ti millioner indbyggere, hvilket er adgangskravet for optagelse i Forum of Small States med 105 medlemmer), neutralitet, uafhængighed af P-5, stor bilateral udviklingsbistand, store kernebidrag til FN’s organisationer, store styrkebidrag til FN’s fredsoperationer og evne til at bygge bro på tværs af de regionale grupperinger.
Omvendt har EU-og NATO-medlemskab samt tætte forhold til USA til tider kostet stemmer, fordi EU-/NATO-landene ofte er stærkt overrepræsenterede i rådet. Det samme har kort ventetid mellem valgperioderne og stærk opbakning til Israel.
Endelig viser erfaringerne, at aggressive kampagner baseret på ’vestlige værdier’ som ligestilling, demokrati og menneskerettigheder kan give bagslag. Det er derfor vigtigt at finde en balance, så man fremstår som lyttende og ikke blot missionerende. Det er i den forbindelse værd at huske, at Grækenland fik flere stemmer (186 mod 181) end Danmark ved fredsvalget i 2004, til trods for at Danmark stod med de bedste kort på hånden med hensyn til fx småstatsstatus, FN-bidrag og udviklingsbistand.
Grækenland er ikke en walkover, hvilket dansk selvforståelse nemt kunne forlede en til at tro. Danmark fik også færrest stemmer i fredsvalget til FN’s Menneskerettigheder i 2018. Her fik Italien 180 stemmer, Østrig 171, og Danmark 167. Kilder i Udenrigsministeriet vurderer, at Danmarks højere profil med hensyn til at fremme LGBT- (Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender) rettigheder var en af årsagerne hertil.
Danmark skal håndtere fire svagheder
Som det fremgår af Tabel 2, burde Danmark ikke have problemer med at leve op til de otte anbefalinger. Men der er alligevel fire svagheder, som kampagnen skal tage hånd om. Den første er, at den danske udenrigstjeneste med sine 68 ambassader langtfra er repræsenteret i alle FN’s 193 medlemsstater. Den kan ikke løfte kampagnen alene, hvilket understreger behovet for at inddrage både regering, Folketing og kongehus.
Når danske politikere og medlemmer af kongehuset har kontakt med repræsentanter fra andre landes regeringer, bør de bringe det danske kandidatur på banen og få rådgivning af den danske kampagnestab i Udenrigsministeriet om, hvordan det gøres bedst muligt. Regeringen kunne overveje at udpege særlige repræsentanter udsendt af statsministeren til at arbejde for kampagnen i områder, hvor udenrigstjenesten er svagt repræsenteret. Det er en model, som andre lande har brugt med succes.
Den anden svaghed er, at prioriteringen af konfliktforebyggelse i valgkampagnen ikke harmonerer med det store engagement i kampoperationer, som Danmark har haft siden 2001. Regeringen bør have det i baghovedet, når den indsætter forsvarets enheder i internationale operationer frem til valget i 2024, for at sikre så stor overensstemmelse mellem valgkampagnen og den førte udenrigspolitik som muligt. Set i det lys er beslutningen om at påtage sig lederskabet for NATO’s træningsmission i Irak i slutningen af 2020 med til at styrke det danske kandidatur.
Hvis migration fastholdes som selvstændigt fokusområde i valgkampagnen, vil det kræve en meget stor indsats at holde fokus på indsatser for at forebygge flygtningestrømme, som der er bred international opbakning til
_______
Den tredje svaghed er prioriteringen af migration. Det er nemt for kritikere at henlede opmærksomheden på Danmarks restriktive immigrationslove og stoppet for modtagelsen af FN-kvoteflygtninge i 2017-20. Det ville derfor være smartest at droppe migration som en af de fire fokusområder og nøjes med at slå på de tre øvrige: klima og sikkerhed, konfliktforebyggelse og regionale løsninger.
Den indsats, som Danmark hidtil har gjort for at håndtere irregulær migration, kan sagtens præsenteres under disse tre temaer. Hvis migration fastholdes som selvstændigt fokusområde i valgkampagnen, vil det kræve en meget stor indsats at holde fokus på indsatser for at forebygge flygtningestrømme, som der er bred international opbakning til.
Endelig er Danmarks tætte forhold til USA også en svaghed, ikke mindst i en verden præget af voksende stormagtsrivalisering. Kritikere vil have let ved at beskrive Danmark som USA’s skødehund. Sådanne beskyldninger har tidligere skadet australske kampagner, og der er ikke tvivl om, at Kina, Rusland og andre lande med et konfliktfyldt forhold til USA i tilfælde af kampvalg vil gøre deres for at forhindre, at USA får en så tæt allieret i rådet. Et tæt forhold til USA forhindrede ikke Norge i at blive valgt i 2020, men der skal gøres en stor indsats for at fremhæve Danmarks evne til at bygge bro og samarbejde med ikkevestlige lande for at mane sådanne anklager i jorden.
Disse fire svagheder ændrer dog ikke ved, at Danmark har meget gunstige muligheder for at få sin femte periode i Sikkerhedsrådet – selv i tilfælde af kampvalg. Hvis Danmark følger de otte anbefalinger skitseret i denne artikel, er det svært at se, hvordan det kan gå galt. ■
Hvis Danmark følger de otte anbefalinger skitseret i denne artikel, er det svært at se, hvordan det kan gå galt
_______
Peter Viggo Jakobsen (f.1966) er lektor ved Forsvarsakademiet og professor (deltid) ved Center for War Studies, Syddansk Universitet. Han har en kandidat og en ph.d.-grad. i international politik fra Aarhus Universitet. ILLUSTRATION: Møde i Sikkerhedsrådet, 22. august 2019 [FOTO: Bryan R. Smith/EPA/Ritzau Scanpix]