
Asmus Leth Olsen: At fjerne bureaukrati har været ambitionen for alle regeringer siden 80’erne. Også SVM-regeringen er dømt til at fejle
26.03.2024
.”Nationale politikere har ikke den lokale viden til at detailstyre på så lang afstand. Men det er den eneste måde, de kan vise handlekraft på.”
Interview af William Kotschenreuther
RÆSON: Jeg vil gerne starte med at tale med dig om regeringens kommende ældrereform. Hvordan vil du karakterisere ældrereformen, og kan den være med til at afbureaukratisere den offentlige sektor, som det er ønsket?
OLSEN: Ældrereformen indskriver sig i en lang kavalkade af forsøg på afbureaukratisering og frisættelse i den offentlige sektor. Det er en mølle, der har kørt siden 80’erne, hvor man enten har talt om, at nu skal den offentlige sektor generelt afbureaukratiseres og frisættes, fx at kommunerne skal frisættes, eller hvor det har været mere sektorspecifikt. I dette tilfælde er det specifikt ældreområdet, man gerne vil afbureaukratisere. Man tænker, at der er nogle problemer, og man vil derfor gerne reducere mængden af kommunale tilsyn fra 98 til 1.
Den primære læsning af tidligere forsøg er, at de i grove træk fejler. Det gør de af mange grunde. En hurtig søgning viser, at stort set alle regeringer, der har været siden Schlüter, har haft forskellige afbureaukratiseringsforsøg. Det kan være på skoleområdet, ældreområdet eller helt generelt. Det virker som noget, alle regeringer skal forsøge at gøre, men som er dømt til at fejle. For det bliver hurtigt dagligdag i politik. Nye skandaler opstår, behovet for indgreb stiger, og lovgivningsmøllen maler lystigt videre.
Hvordan adskiller ældreformen sig fra tidligere reformer og afbureaukratiseringsforsøg?
Ældrereformen er først og fremmest særegen rent politisk, fordi det er en meget særegen regering, som har fremlagt den. Det er måske også derfor, at den stritter i så mange forskellige retninger. Der er klart nogle partier i regeringen, som går mere op i frisættelsesdagsordnen end andre. Det lyder som noget, Venstre har fundet på.
Spørgsmålet er, om det giver en stærkere politisk forpligtelse til den dagsorden, at det er en regering hen over midten, der kommer med forslaget. Det kunne godt forpligte de forskellige partier, som måske, når den her regering en dag ikke er der længere, vil indgå i en ny regeringskonstellation, yderligere til frisættelsesdagsordnen.
Mette Frederiksen har iscenesat reformen som et opgør med New Public Management (NPM), som ifølge mange har ledt til mere kontrol og bureaukrati i den offentlige sektor. Hvad var intentionen med NPM som styringsparadigme til at starte med?
Det kan der skrives lange bøger om, som jeg nok ikke skal være forfatter på. Men jeg synes, det er lidt sjovt, at mange vil mene, at New Public Management i 80’erne var en del af en afbureaukratiseringsdagsorden. Ideen var oprindeligt, at NPM kom med forskellige markedslogikker og private management-ideer, som skulle ændre den stive og frosne måde, som den offentlige sektor fungerede på. Det førte fx til et fokus på at konkurrenceudsætte opgaver i kommunerne i 00erne.
Så introduktionen af New Public Management er i sig selv et afbureaukratiseringsforsøg. Nu har vi på en eller anden måde sluttet cirklen, for nu siger vi i afbureaukratiseringens navn, at vi skal have et opgør med NPM, som i sig selv var et afbureaukratiseringsforsøg.
Det tyder på, at der må være noget mere fundamentalt politisk på spil. Hvordan kan afbureaukratiseringsdagsordner eller paradigmer i sig selv ende som en form for bureaukratiseringsmonstre? Det er jo et paradoks. Og det gør mig dybt skeptisk over for, om nogle af de her ting kan lykkes. Fordi spørgsmålet er, om problemdiagnosen er klar nok.
Hvorfor er det så svært at løsrive sig fra de mekanismer, såsom privatmarkedslogikker og en brugerorienteret tilgang, som NPM tilvejebringer, der i manges øjne har medført yderligere bureaukratisering af den offentlige sektor?
Jeg tror, at der er et modsætningsforhold mellem, at NPM er blevet et ekstremt negativt ladet begreb, men stadig indeholder nogle populære idéer. Det er populært at sætte borgeren i centrum. Det er populært at tænke i lokale løsninger og i konkurrenceudsættelse. Og hele figuren omkring, at der er paralleller mellem det offentlige og det private er en populær figur.
Så NPM er en kurv af relativt populære idéer, som er brandet under en upopulær fællesbetegnelse. Det gør dem nogle gange lidt sværere at slå ihjel enkeltvis.
Der er noget mere fundamentalt på spil omkring nogle politiske dynamikker, som øger kontrol, mængden af regler og kompleksitet over tid
_______
Mener du ud fra et fagligt perspektiv, at det er de idéer, som NPM indeholder, eller i hvert fald er en fællesbetegnelse for, som har påvirket mængden af bureaukrati og kontrol de sidste mange år?
Det tror jeg faktisk ikke. I min verden er bureaukrati som minimum er et neutralt begreb til at beskrive en organisationsform. Faktisk tænker man i faglige kredse på bureaukratitænker Max Weber og hans idealtypiske bureaukratiform som en god ting. Man taler åbent om, hvordan det ville være godt, hvis svage og korrupte stater fik sig et Webersk bureaukrati.
Og hvis vi kigger på lande fra den angelsaksiske verden og Nordeuropa – som, vi normalt vil sige, er præget af New Public Management-idéer – og sammenligner dem med andre lande, så kan vi se, at debatterne om overbureaukratisering, eller at samfundet er blevet overtaget af folk, der flytter papirer fra en bunke til en anden, rimelig meget er den samme i Frankrig, Tyskland og Italien, som den er hos os.
Jeg tror ikke, der er nogen, som har været i berøring med det tyske bureaukrati, der vil påstå, at det er mindre bureaukratisk i ordets mest negative forstand. Derfor tænker jeg snarere, at der er noget mere fundamentalt på spil omkring nogle politiske dynamikker, som øger kontrol, mængden af regler og kompleksitet over tid.
Hvilke institutionelle udfordringer har gjort det særligt svært at mindske kontrol og tilsyn i den offentlige sektor?
Først og fremmest tror jeg, at de her udfordringer er universelle. Men det gør det selvfølgelig sværere i Danmark, at vi har en stor offentlig sektor. For det betyder, at politikerne er mere direkte ansvarlige for flere af de ting, der foregår i samfundet. På resten af kontinentet er de offentlige sektorer struktureret på en anderledes måde, som anvender langt flere private aktører, der fx løser sundhedsopgaver. I Tyskland er de fleste dækket ind af en arbejdsmarkedsforsikring.
Men i Danmark har vi en stor offentlig sektor, og politikerne er ansvarlige for en stor del af samfundsøkonomien. Derfor er den hyppigste forklaring på overdreven kontrol og tilsyn, at der er enkeltsager, der optræder i medierne, som politikerne føler, at de skal handle på. Det er en strategi, der handler om at undgå at stå med ansvaret, når der kommer møgsager, og vise handlekraft.
Nationale politikere har ikke den lokale viden til at detailstyre på så lang afstand. Men det er den eneste måde, de kan vise handlekraft på
_______
Det er alt andet lige lettere at udtale, at et tilsyn eller noget kontrol har fejlet, hvis en borger ikke får det, som borgeren har krav på. På den måde er det modigt at kaste sig over ældreområdet, da det er et område med rigtig mange negative sager i medierne, som – blandt andet på TV2 – kan dokumentere forfærdelige forhold i plejesektoren. Pointen er, at hver gang de forfærdelige forhold bliver dokumenteret, er der en naturlig politisk tilskyndelse til at øge kontrol og tilsyn. Den dynamik er meget, meget svær at slippe af med, og det er en kæmpe udfordring.
Det, der sker med de her enkeltsager, er, at politikerne bliver holdt ansvarlige for noget, som de kun i abstrakt forstand har ansvar for. Ældreområdet hører fx under kommunerne. Der er en kommunal forvaltning, og der er en relevant udvalgsformand for den forvaltning. Christiansborg er meget, meget langt væk i styringskæden.
Den konkrete SOSU, som har behandlet en ældre borger på en forkert måde, er meget, meget langt væk fra politikerne, men samtidig afkræves de svar eller handling, hvilket næsten altid er dømt til at gå galt. Nationale politikere har ikke den lokale viden til at detailstyre på så lang afstand. Men det er den eneste måde, de kan vise handlekraft på. Det er helt sikkert en usund dynamik, som er meget svær at slippe ud af. Den er selvfølgelig stærkere i Danmark end andre steder, fordi politikerne er mere direkte ansvarlige for en større del af samfundsøkonomien, end de er i andre lande.
Derfor indgår de i en uhellig alliance: Politikerne bliver skræmt af mediehistorier, bliver konfronteret med problemet og beder så embedsværket om at løse det. Svaret bliver typisk ny lovgivning, der producerer nye tilsyn og kontroller. Og her berører vi et problem, som mange har peget på, vedrørende implementering.
Det er nok en af de største jernlove, vi har i statskundskaben: Politiske ideer og lovgivning, der er vedtaget, har det med at få ikke-intenderede eller manglende effekter ude i det virkelige samfund, fordi implementeringen ikke bliver som forventet. Der er desværre intet politisk incitament til at fokusere på implementeringen, da effekterne af politiske tiltag har en meget længere tidshorisont end politikernes karriere. Det er et fundamentalt problem, som er meget svært at løse.
Jeg tror ikke, vi gør nok for at undervise de kommende embedsmænd i fx regelforenkling og afbureaukratisering
_______
Hvordan ser du embedsværkets rolle i den her udfordring: Kan forvaltningsnormer og stiafhængighed have noget med det at gøre?
Det synes jeg er et super spændende spørgsmål. Jeg har faktisk haft en del snakke med både egne kollegaer og internationale kollegaer, hvor vi har diskuteret den manglende forskning på spørgsmålet omkring regelforenkling og mindskning af kompleksitet i organisationer.
Trenden i forskningen de seneste 10 år har været at spørge: Hvordan kan vi gøre borgerens møde med forvaltningen mere simpelt? Men meget af det, skiftende regeringer har talt om, er ikke kun at gøre livet lettere for borgerne. Det har også handlet om at gøre de offentlige organisationer, vi har, mere funktionelle, så de ikke sander til i regler internt. Så det handler meget om at frigøre personale, så de ikke skal bruge tid på at udfylde skemaer, men i stedet kan være sammen med borgerne.
Jeg vil mene, at vi her på Institut for Statskundskab i København er meget ansvarlige for, hvordan folk går og tænker i embedsværket, når vi uddanner så stor en del af netop dem. Her tror jeg ikke, vi gør nok for at undervise de kommende embedsmænd i fx regelforenkling og afbureaukratisering.
Det er en speciel opgave for embedsværket at tænke over regelforenkling, da nogle af de her initiativer vil gøre den type mennesker, vi uddanner, arbejdsløse. Og det er der i sig selv et paradoks i. Hvem vogter vogteren? Er vi skruet rigtigt på til det? Det ville jeg ønske, vi var.
Men vi har slet ikke studier, der kan give politikerne værktøjer til at gøre embedsværkets og offentlige organisationers indre liv mindre komplekst. Det er meget svært at studere og vil kræve mere samarbejde mellem forskning og praksis.
Hvis man for alvor skal gøre op med det styringsparadigme, som så mange er utilfredse med, hvad skal man så gøre? Hvilke politiske initiativer eller ændringer skal der til?
Det bliver hurtigt en lidt politisk debat. En vej frem er mere håndfaste mål – fx mål om reduktion af den totale mængde af lovgivning. Liberal Alliance er inde på det med et forslag om, at hver gang vi vedtager en regel, skal vi fjerne to regler eller noget i den stil. Jeg ved ikke, om det konkret er vejen frem, men jeg tror, at det at have mere konkrete mål og måltal for mængden af regler og love på et område, og hvordan de kan reduceres, kunne være en vej frem.
Vi har slet ikke studier, der kan give politikerne værktøjer til at gøre embedsværkets og offentlige organisationers indre liv mindre komplekst
_______
Det er den eneste måde at bevare det højt på den politiske dagsorden og holde politikerne ansvarlige for det. Men det vil med garanti have en masse utilsigtede konsekvenser. Vi ved også, at når vi installerer den slags målsætninger, vil der gå sport i det på en utilsigtet måde. Men jeg synes, at det kunne være interessant at arbejde med konkrete målsætninger for reduktion i mængden af regler og love på et område. Jeg tror dog også, at det er politisk naivt. Jeg tror nemlig ikke, at det vil være så populært, når man først kommer i gang med det. Men nu har vi dog netop set en aftale på skoleområdet, der med et svuptag reducerer antallet af bindende mål i læreplanerne med 80 procent. Måske er det vejen frem.
Ja, for vil man ikke netop risikere, at når man fjerner en lov, så sker der et eller andet, fx på et plejehjem, og så har man en ny skandalesag?
Jo, og så kommer der to nye stykker lovgivning på baggrund af det.
Er ønsket om at mindske kontrol og målstyring uforeneligt med en politisk tid, hvor det går hurtigt, og der er stort fokus på at måle politiske resultater?
Jeg ved godt, at mange har travlt med at kritisere, at vi måler ting og forestiller sig, at det er derfor, ting i administrationen sander til. Det tror jeg ikke på. Jeg tror, at vi lever i en tid, hvor folk forventer en høj grad af transparens og målbarhed. Derfor skal folk kunne forklare, at det, de gør, har en effekt. Men det kan ske på mange forskellige måder.
Nu er min datter lige startet i en vuggestue i Københavns Kommune, som vi er meget glade for. Hvis jeg går ind og kigger på Aula for den institution, så kan jeg finde årlige, ret fyldestgørende, pædagogiske tilsynsreporter, som det må tage meget lang tid at lave. Rapporterne er fyldt med konkrete observationer, som de her tilsynspersoner har gjort sig i daginstitutionen.
Det er sådan set fint og interessant, men jeg har også tænkt, at det må være ret omkostningsfyldt at udarbejde de her rapporter. Spørgsmålet er: Kunne de penge have været brugt på en anden måde? Men det har ikke nødvendigvis noget at gøre med kravet om målbarhed. For når jeg kigger i den tilsynsrapport, tænker jeg mere, at den er del af nogle standardrapporter med egentlig ikke særlig målbare opgørelser, som jeg tror, der bliver brugt ekstremt meget tid på.
Hvis der skal laves om på dokumentation, kunne det være den slags dokumentation, som kan ageres på politisk. Men det er ikke kravet om målbarhed i sig selv, der er problemet. Problemet er, når det bliver et mål i sig selv at måle ting.
Hvor stor en rolle spiller danskernes syn på DJØF’ere og bureaukrati for udviklingen på det her område?
Jeg startede jo med at sige, at afbureaukratisering har været en tilbagevendende trend, men jeg tror også, der er sket noget kvalitativt nyt de seneste år.
Det er et bredere udsnit af de politiske partier, der taler om afbureaukratisering. Jeg tror, at de har fundet ud af, at vælgerne bekymrer sig om nogle af de her ting. Vi har selv nogle data, hvor vi spørger danskerne om, hvis de skal ansætte 1000 nye mennesker i den offentlige sektor, hvordan de så vil fordele dem. Der vælger de alle sammen fagpersoner inden for sundhed, uddannelse og pasning.
Det typiske svar, hvad angår DJØF’ere, lige meget hvordan vi spørger, er nul nye ansættelser. Så appetitten på den type af personer i offentlig ansættelse er blandt vælgerne meget lille. Væksten i DJØF’ere i stat og kommune har været høj, delvist fordi man har erstattet HK’ere med DJØF’ere. Men kigger man på det store billede, udgør DJØF’ere stadig en relativt lille del af den samlede offentlige arbejdsstyrke. De udgør dog en større og større, og relativt løntung, del.
Det sjove er, at når man ser sådan nogle målinger, der vurderer erhvervsgruppers image, så bliver embedsmænd ratet meget negativt. Til gengæld bliver politifolk, lærere, sundhedsplejersker og læger ratet rigtig højt. I min verden er de også embedsfolk. De er bare embedsfolk, som har kontakt med borgerne, og de er vanvittigt populære.
Det er noget af det, vi kan se: Offentlige medarbejdere med en høj grad borgerkontakt, det vi kalder for frontlinjepersonalet, er meget populære. Men dem, der sidder i styrelser, i departementer eller sidder i forvaltningen i kommunen, uden umiddelbar borgerkontakt – og det er det, som flest DJØF’ere gør – er ret upopulære. Folk har svært ved at se, hvad deres værdi er.
Spørgsmålet er, hvordan man kan have en fornuftig offentlig debat om værdien af DJØF’ere, uden at man gør det på en måde, så færre dygtige mennesker i fremtiden har lyst til at være DJØF’ere. ■
Det er et bredere udsnit af de politiske partier, der taler om afbureaukratisering. Jeg tror, at de har fundet ud af, at vælgerne bekymrer sig om nogle af de her ting
_______
Asmus Leth Olsen (f. 1984) er professor ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet, hvor han forsker i offentlig forvaltning.
ILLUSTRATION: Statsminister Mette Frederiksen præsenterer sammen med vicestatsminister og forsvarsminister Troels Lund Poulsen, udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen og ældreminister Mette Kierkgaard regeringens udspil til ældrereform, 30. januar 2024 [FOTO: Claus Fisker/Ritzau Scanpix]